勞工議題

勞工能立法嗎？能！論工傷團體影響職業災害勞工保護法立法過程(上)／高惠敏

摘    要

回顧「職業災害勞工保護法」立法過程，部份工傷團體扮演著極為重要的角色，本研究試圖瞭解工傷團體推動此項立法的動機，並探討他們在立法過程中所進行的活動與所使用的策略。

本研究採用蒐集現有資料以及深度訪談取得研究所需資料。在現有資料方面，主要包括各大報紙的相關報導、立法院公報等；在深度訪談方面，研究者共訪談10位對象，包括推動立法的工傷團體負責人或幹部、積極參與立法過程的立法委員與行政官員、近距離觀察立法過程的記者等。

研究發現，工傷團體之所以會積極推動「職業災害勞工保護法」立法，乃由於當時的制度因法令漏洞與適用問題，無法提供職災勞工充分的保護，因此產生了推動立法之動機。其次，在立法過程中，工傷團體為影響行政部門、立法部門及政黨等利害關係人，乃採取內外策略並用之方式。在內部策略方面，進行對行政單位、立法部門以及各政黨的遊說活動。在外部策略方面，則以發行刊物與說帖、舉辦各種公眾活動，以及召開座談會或公聽會暨運用大眾媒體製造輿論等方式為手段。本研究同時發現，雖然行政單位消極的態度延宕了法案的審查，但工傷團體內外策略並用下所展開的各種豐富活動，以及適當的議題操控手段，仍然成功地影響了「職業災害勞工保護法」的立法。儘管經立法院折衝之後通過的「職業災害勞工保護法」並不如工傷團體的預期，他們仍然表示可以接受的態度。

「職業災害勞工保護法」補充了我國職業災害勞工保護體系，其立法過程隱示，只要使用正確的策略並持續努力，即使是弱勢團體亦可形塑公共政策。

壹、  緒論

一、 研究動機與目的

        職業災害為所有勞工很難全然避免之危險，災害發生後，輕者造成勞工傷病，重者導致殘廢、死亡，對勞工本人及其家人皆構成重大衝擊，甚至可能因而陷入貧困。所以，現代國家均儘可能設計一個周延的補償制度，抒解職業災害勞工的困境。

我國在1950年代初期即開辦勞工保險，1958年7月21日正式公布「勞工保險條例」，勞保對職業災害勞工的補償，稍稍安定了他們的生活。以1995-2001年這七年為例，勞工保險職業災害保險給付勞工共21萬餘人次，給付金額約達734億元（表1.1）。 

表1.1 勞工保險職業災害保險給付人次與金額（1995-2001年）

金額：百萬元

資料來源：行政院勞工委員會（2006）；勞工保險局（2006）。

2001年10月，「職業災害勞工保護法」在立法院三讀通過，並於2002年4月28日正式施行，我國職業災害勞工補償制度因此邁入新紀元。

我國「職業災害勞工保護法」通過前，職業災害勞工可經由賠償與補償兩種途徑尋求救濟，但這兩種途徑明顯有些漏洞，難怪學者（謝國雄，1997）說：「職業災害這個議題，讓我們更容易觸及基本文化的分類概念，從而允許我們對台灣勞動體制做更深刻的分析。具體而言，職業災害呈現了人肉市場、特殊的風險觀、似實實虛的國家角色、以及『互相』與『道義』的破裂與開展。」

「職業災害勞工保護法」通過施行後，部分彌補了上述漏洞，因為法律在「勞工保險條例」的職業災害給付與「勞動基準法」的職業災害補償外，又增加了國家補助，使職業災害勞工補償制度形成一個完整的體系（衛民、許繼峰，2006）。

「職業災害勞工保護法」的立法過程可說相當漫長，最初草案是「工作傷害受害人協會」與「工人立法行動委員會」經過三年多討論後，在1998年8月草擬完成，然後透過立法委員鄭龍水等人提案。並於2000年6月與行政院版、

江綺雯版等併案審查。立法院衛生環境及社會福利、財政、司法等三委員會於2000年7月19日將草案審查完竣，2001年10月11日經立法院三讀通過，總統於2001年10月31日公布，於2002年4月28日正式施行。

回顧「職業災害勞工保護法」的立法過程，部份工傷團體在其間扮演極為重要的角色，沒有他們的努力推動，如此重要的法律可能不會制定，或會拖延完成立法的時間。本研究目的即在瞭解工傷團體推動此項立法的動機，探討他們從立法過程到完成所進行的活動，分析他們所採取的策略。

二、 研究問題

本研究試圖回答以下問題：

（一）工傷團體為何要推動職業災害勞工保護法的立法？他們在法律形成與制定過程中，所持的基本立場與目標為何？

（二）工傷團體進行了哪些影響立法的活動？

 在「職業災害勞工保護法」的立法過程中，分別針對決策者與公眾進行了哪些活動，動用了哪些資源。而哪些活動對「職業災害勞工保護法」的制定較具有影響力；工傷團體與立法院與行政部門之間互動關係為何，遭遇到哪些困難或阻力，哪些政策主張被採納及理由為何。

（三）工傷團體採取了哪些策略？

分析他們的策略，例如：哪些策略對政策制定是有效的，哪些活動是無效的，有無聯合其他團體，及如何聯合其他團體。

三、 研究方法

（一）、資料蒐集的方法

本研究採用蒐集現有文獻以及深度訪談蒐集所需資料。

1.現有文獻的蒐集

本研究蒐集工傷團體內部的書面資料，並且在「職業災害勞工保護法」法案審查過程中的立法院關係文書、《立法院公報》、議事錄及委員提案或相關公聽會會議資料及報章雜誌期刊等。

2.深度訪談

「職業災害勞工保護法」有其專業性，故本研究除了蒐集現有文獻資料之外，並且對參與該法案之主要關係人進行深度訪談，藉由彙整深度訪談資料以佐證、比對文獻資料，使研究之結果及建議更為周延。

深度訪談的主要目的則是希望透過訪談關係人，發現一些重要因素，而這些因素並非表面的觀察和普通的訪問可以獲得（文崇一，1987）。當然，訪談之前需要擬訂結構性的訪談綱要，以便獲得更多的資料與理解。

本研究訪談對象總計10位（見表1.2），訪談於2007年3-5月進行，事先將訪談綱要寄給受訪者，並於取得受訪者的同意後，由研究者親赴受訪者指定地點訪談。訪談時，將對話過程錄音，並於訪談之後，將錄音整理成逐字稿，以便分析。

表1.2  受訪者名單及相關資料

受訪對象中有3位立法委員，鄭龍水委員與江綺雯委員分別提出「職業災害勞工保護法」不同的草案版本，簡錫堦委員積極參與立法過程的折衝，並協助工傷團體與行政部門協商。郭吉仁先生是行政院勞工委員會前副主委，在「職業災害勞工保護法」立法過程中代表行政部門與工傷團體協商。受訪對象楊國楨、顧玉玲、王耀梓等人都是工傷團體負責人或幹部，不僅參與草擬工人版「職業災害勞工保護法」，並且積極推動；劉自強先生是工人樂隊「黑手那卡西」的成員，積極參與當時的抗議活動；陳明里先生本人是職災勞工且長期參與職災勞工保護運動。徐國淦先生是「聯合報」記者，具有勞工研究所碩士學位，長期觀察、報導勞工法案的立法過程，並有深刻的分析。 

（二）資料分析的方法

本研究先擬訂分析架構，將蒐集到的文獻資料以及深度訪談所得的內容，根據分析架構進行內容分析。分析時，以工傷團體對「職業災害勞工保護法」制定的影響為主軸，側重這些團體在立法過程中的活動與策略。

（三）分析架構

社會趨向多元及政治民主化之發展，利益團體對政策制定已逐漸擴大其影響力。政策制定的過程包含五個階段：政策問題形成、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估，為有利政策制定及執行，爭取利害關係人（政府主管機關、雇主團體、勞工團體等等）之支持，是政策制定過程不容忽視的一環（吳定，2003）。Trumam（張炳九譯，1998）指出：「不談團體，特別是有組織潛在的利益團體，就無法充分理解構成政治過程的行為，因為團體是時時刻刻都在活動的。」利益團體通常經由利益表達及利益匯集之功能，運用內、外部策略，並從事相關活動，來影響政策之制定（Ornstein and Elder, 1978; Greenberg and Page, 1995）。

本研究之主要目的在探討工傷團體推動「職業災害勞工保護法」所進行的活動與策略，因此採用團體模型（group model）作為分析工具。以工傷團體為對象，觀察其對行政官員、立法委員、各個政黨、公眾的影響作為，架構如圖1.1。

圖1.1  分析架構

貳、 文獻探討

一、  公共政策與理論模型

1.公共政策的意涵

公共政策是政府針對解決公共問題所制定的對策，學者對公共政策有著不同的定義。

半世紀以前，Easton（1953）將公共政策界定為「政府對整個社會的價值做權威性的分配（authoritative allocation of social values）。社會價值包括財富、地位、權力等等，由於這些價值是稀少的，因此形成了嚴重的分配問題，公共政策即是政治權威當局為了處理與解決這類問題所制定的。

Dye（1995）為公共政策作了一個簡單中肯的定義：「公共政策即是政府選擇要做或不要做的事情。」Pal（轉引自丘昌泰，2000）也提出類似的觀點，他認為公共政策是公共權威當局所選擇的行動綱領或不行動，以分析闡明某一個既定問題或是一組相互關聯性的問題。

2.公共政策的類型

Dye（1995）指出，政府做許多事，他們規範社會內部的衝突、將社會組織起來去對抗其他社會、將各種象徵性的獎酬和物質服務分配給社會成員、向人民徵稅；換句話說，公共政策有不同的類型。

公共政策學者依據不同的標準將政策分類，Lowi（1964）與Salisbury（1968）最早將公共政策分為管制政策（regulatory policies）、自我管制政策（self-regulatory policy）、分配政策（distributive policies）、重分配政策（redistributive policies）四大類。管制政策是政府設定規則與規範藉以指導政府機關或是標的團體的行為，例如環保政策；自我管制政策是政府只是設定一些原則性的規定，委由各政府機關與標的團體自行採取行動，例如校園自主政策；分配政策是政府將利益分配給不同機關、標的團體、地區等等的政策型態，例如補助款分配政策；重分配政策是政府將某一標的團體的利益或義務轉移給另一標的團體享受或承擔的政策，例如稅率政策。

管制政策藉由種種規範（regulations）限制個人和企業決策與行動的自由。Ripley and Franklin（1991）根據美國內政政策的性質，將管制政策再分成競爭性管制政策（competitive regulatory policies）與保護性管制政策（protective regulatory policies）兩類。所謂「競爭性管制政策」是指政府從能夠提供某些特定財貨與服務的眾多潛在競爭者中，指定並限制由一個或數個提供，並排除其他競爭者，其理由可能是有些稀有資源無法分割（例如廣播電視頻道），也可能是要維持服務品質。所謂「保護性管制政策」是為了保護公眾，對各種私人所從事的活動設定一些狀況，有害的狀況（如空氣污染、不公平勞動行為）加以禁止，有利的狀況（如銀行公布貸款的真實利率）則要求必須做到。

從「職業災害勞工保護法」的內容來看，所涉及的是一種重分配政策，也就是將國家的資源重新安排，給予職業災害勞工更多的補助與津貼。

3.公共政策的研究模型

公共政策的運作由問題的形成、政策分析、規劃、以及政策的執行與評估，是一個極為複雜的過程。因此，研究公共政策必須選擇適當的研究途徑（approach），也就是從不同的面向，就不同的重點，來描述公共政策的過程，並進而加以解釋及預測可能之發展（魏鏞、朱志宏、詹中原、黃德福，1994）。

Dye（1995）將主要公共政策學者們的研究做了歸納，他把公共政策研究模型分成九類：制度模型（institutional model）、過程模型（process model）、菁英模型（elite model）、理性模型（rational model）、漸進模型（incremental model）、博奕理論模型（game theory model）、公共選擇模型（public choice model）、系統理論模型（systems model）、團體模型（group model）。

本研究旨在探討工傷團體影響「職業災害勞工保護法」立法的過程，側重這些團體所進行的活動與所採取的策略，因此選取團體模型作為分析的參考架構。玆將團體理論敘述如下：

學者杜魯門Trumam（魏鏞、朱志宏、詹中原與黃德福，1994）認為，「當團體的均衡受到嚴重的干擾時，各種不同的行為則隨之而起；如果這個干擾不太大時，團體的領袖就致力於恢復原來的均衡，如果干擾嚴重到分裂的階段，則其他的行為就會應運而生」。因此團體模型論點說明了任何時期的公共政策，是由於團體競爭所達成的論點。團體理論學者認為：利益團體之間存在著互動與鬥爭是政治的事實，利益團體是一群人基於相互分享的態度或利益所形成；個人的政治偏好也希望藉由團體來實現；而公共政策既是反映支配性團體的利益，若團體失去影響力則公共政策又會轉變性質（丘昌泰，2000）。換句話說，若政策制定是相關團體間權力鬥爭的結果，當團體無法以行動達成其目標則會訴諸「政治」及公共政策制定的方式，以謀取本身的利益鬥爭，任何特定時間的公共政策皆是團體競爭所達成的均衡結果（如圖2.1），此均衡決定於任何利益團體的相對影響力。任何利益團體的相對影響力如果改變，即可預期公共政策的結果也將改變；政策會朝向獲影響力的團體所期望之方向前進，並偏離失去影響力的團體之期望（轉引自陳振成，2003）。

二、  利益團體及其影響政策之策略

（一）利益團體的崛起

利益團體通常被界定為「有共同利益的一群人」，為了擁護或促進某種共同利益為目標，而自主性地正式組織或非正式參與之人類集團而言。他們時常為共同利益運用各種活動與政府互動，目的是在影響政策的形成；因此，利益團體有兩個特徵：一是以一個或一些共同利益為基礎，二是自主地組織或參與以實現自己的目標（王逸舟譯，1993；王鐵生譯，1993；朱志宏、謝復生，1989）。

在美國，「利益團體」泛指所有組織化的團體，而在英國則指以增進或保護其成員利益為目的的團體。英國人通常偏愛使用「壓力團體」（pressure groups）一詞，「利益團體」傾向於被當作是較為廣泛分類中的一個次級分類（楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯，2002）。

我國利益團體近年來亦發展快速，不但團體的數量急遽增加，其活動亦日益蓬勃。依據內政部統計，我國合法登記的各級人民團體在1998年有21,676個，2005年成長至35,887個，其中「職業團體」與「社會團體」有35,732個，這些都可稱為利益團體（內政部統計資訊網，2007）。吳定（1998）指出，我國利益團體日益蓬勃係受到世界各國利益團體蓬勃興起、社會趨向多元化、中產階級興起、經濟發展所產生問題、解除台灣地區戒嚴等因素的影響。尤有進者，我國利益團體越來越有自主性，其對於議題的活動與本身的功能屬性，都可能對決策過程形成一股不可忽視的影響力（郭昆明，2001）。

（二）利益團體的類型

Almond and Powell（1978）將利益團體分為四種類型：協會型（associational）、非協會型（non-associational）、異常型（anomic）、制度型（institutional）等四種類型。其他學者在分類利益團體時，大多參酌這種方式與標準（徐子婷、何景榮譯，2006；楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯，2002）

1.協會型團體

協會型利益團體是由自願者所組成，成員之所以加入，是出於利害與共的感受或共同的理念。這種團體通常追求有限且特定的目標，他們並沒有興趣跨越議題光譜來匯聚利益。

2.非協會型團體

非協會型團體又稱為社群團體（communal group），這類團體沒有特定組織，但其成員有特殊共同點，如種族、地域、語言等，在特殊需要的情況下會採取一致行動；其成員都是出生時就成為該團體一份子，或是不主動聲明放棄，就自動成為該團體之一員。這類團體包括了家族或親族團體，例如種姓階級（caste）或宗族部落（clan），宗教或教派團體、種族社群、性別團體，有時候也包括社會階級。

3.異常型團體

異常型利益團體是指沒有任何組織的群眾，他們因偶發事故而造成集結，以抗爭活動表達共同利益，但無特定的指揮者，此一集體行動來去都很快速。

4.制度型團體

制度型利益團體主要是指隸屬於政府機構的制度化團體，他們原本是一個正式組織，有既定成立的目的，但遇到某一情況時，會為其成員之共同利益，採取一致行動，例如教育部或國防部等中央部會，屬於政府官僚體系的一部分，在有關預算分配的決策過程中，他們會集體行動，試圖影響日後所能獲得的預算。

我國工傷團體主要是由遭受職業災害的勞工及其家屬所成立，成立的目的雖然在於關切選擇性的利益，不過也宣揚、促進該團體的目標、原則與價值觀；他們會進行學術研究，蒐集與整理資料，提供決策者專業意見。換言之，他們除了選擇性利益之外，也關心社會的集體利益，而且，這類團體的成員中，有許多並非遭受職業災害的勞工及其家屬，而是關心職業災害勞工議題的人士。所以，就性質而言，工傷團體兼具部門性和權益促進的特徵。

（三）利益團體的資源

利益團體要影響公共政策，必須設計、發展政治策略，而團體的本質和所能運用的資源是政治策略的重要決定性因素，Heywood（楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯，2002）指出，這些資源包括：大眾對團體及其目標的同情、團體成員數目或行動基礎的大小、團體的財務力量和組織能力、團體干擾政府或使其感到不便的抵制能力、團體與政黨或政府單位間在人事或制度上的關聯。Axford（徐子婷、何景榮譯，2006）認為，利益團體所能利用的資源，會因該團體的類別、政體運作之本質，以及該團體意圖影響的議題領域而有所不同；他指出，利益團體所使用的資源包括會員、資金、專業技能、公眾的敬重、能見度的掌控、內部團結與目標一致、掌握突發事件等，以下分別加以說明。

1. 會員：會員人數的多寡以及支持是該利益團體是否被信任、甚至成功與否的關鍵；此外，會員可以貢獻資金與行動來支持該團體，也可以提供高度的專業技能。

2. 資金：資金的獲得有助於利益團體的長期生存，並建立起永久性的組織；此外，錢可以買到好名聲，在某些國家甚至可以用來收買政治人物與政府官員，尤其當利益團體進行遊說及建立公共關係時，資金可以發揮很大的用途。

3. 專業技能：利益團體仰賴各種專業技能來推動他們的要求，一個利益團體若是專精於某個領域，或是身為政府在諮詢專業意見時的第一選擇，都能獲益良多。

4. 公眾的敬重：如果一個利益團體廣受社會大眾的尊敬，該團體的可信度與名望就能有所提升。

5. 能見度的掌控：如果一個利益團體的議題能夠長期讓社會大眾看見，並且維持對這個議題的興趣，那麼這個團體就有更多的力量來影響政府。

6. 內部團結與目標一致：利益團體組織成員的凝聚力強，對組織或運動的目標強烈認同且投入，其影響決策者的可能性就大。

7. 掌握突發事件：議題本身的特點、該議題對於政府及公眾的重要性，也是一個目標團體的訴求能否為人知曉的關鍵。

（四）利益團體的策略

利益團體影響公共政策需要接近官僚機構、議會、法院、政黨、大眾傳播媒體、超國界的組織等等，並且設計、發展政治策略。所謂政治策略，就是如何施展影響力的問題。一般而言，利益團體透過以下的方式發揮他們在政策過程的影響力（吳定，2003）：

1.以選票強化影響力

利益團體透過選票以影響選舉能力的程度在各國不盡相同，舉勞工團體為例，在工會運動蓬勃的西德，勞工因與社會民主黨（Social Democratic Party）關係密切，所以相當有力量；1992年公務人員罷工，說服政府加薪，顯示德國統一之後，勞工仍保有相當大的影響力。相反的是，日本勞工自從第二次世界大戰結束以來，因為支持社會黨（Socialist Party），而該黨在國會始終無法贏得足以影響政府的席次，以致勞工利益受到忽視。在英國，柴契爾夫人主政期間，勞工的權益受到壓抑，而勞工團體內部由於不夠團結，以致於無法在政策制定過程中扮演關鍵角色，即使工黨（Labor Party）在過去經常控制國會，亦無助益。

2.以籌募競選經費強化影響力

一位有潛力的議員候選人，如果無法獲得重要利益團體資助競選經費，往往難以競選成功。因此，立法機關內充滿受各種團體資助的議員，對於資助團體，議員不得不特別關心他們的利益，替他們表達意見，甚至為他們所偏好的政策力爭。

3.以勸服的方式強化影響力

利益團體也會透過理性勸服的方式強化本身的影響力，通常是以遊說政府官員及民意代表為主，因此遊說人員必須具備遊說的技巧。事實上，利益團體遊說的對象除了政府官員及民意代表之外，還包括法院、政黨、大眾傳播媒體、超國界組織等等。

4.以利益團體領袖作為決策菁英的方式強化影響力

在有的國家，政府會將某些政策制定的責任授權給利益團體，當有這種情況時，利益團體領袖享有實際權力，他們更是統治的菁英。例如美國律師公會（American Bar Association）的委員會成員，雖不是政府官員，卻被授權在許多州負責撰擬「公司法」（corporate laws）。此外，許多歐洲國家在「統合的政策制定」（corporatist policy making）過程中，也會將工會及雇主團體整合在一起，參與政策制定。

三、  利益團體影響政策的活動

（一）利益團體影響政策的活動與切入點之差異

前面提到，利益團體有不同的類型，各種不同類型的團體在不同政體的國家，可能偏好採用不同的活動，偏重不同的切入點。所謂切入點，就是一個團體該選擇哪些機關或官員作為接近的管道以達到他們的目的。例如在既存民主國家以及部分的新興民主國家中，協會型團體都會採取直接行動與抗議活動。一個團體所採用的策略或方法或該團體選擇哪些機關或官員作為接近的管道是不是有效也非定數。Axford（徐子婷、何景榮譯，2006）將利益團體影響政策的活動與切入點之差異加以歸納如表2.1，極具參考價值。

表2.1  利益團體的活動方式與切入點