[勞工議題]石油工業非民營化不可嗎／倪思遠

石油勞工

勞工議題

石油工業非民營化不可嗎?／倪思遠

◎前言 20世紀末、21世紀初的最大「政治正確」，莫過於無條件的民營化，所有產業一無保留地徹底私有化。倡言石油工業民營化者，其論述的依據不外是－民營化足以提高公營事業的效率、降低生產成本、從而發揮較大的經營績效…。因此民營化的論述出現，堪稱萬馬齊喑，似乎別無選擇的餘地。但任何論述欲成立，其先決條件是討論之標的，具備通案之一般性，而非僅以個案作為論述的對象，假設民營化果真萬無一失的話，何以資本主義陣營裡的法國，其國內最大的石油公司－達道爾（Total），卻保持公營狀態？足見對「民營化」的看法，仍是眾說紛紜，莫衷一是。【註1】◎ 民營化不具合憲性一、民營化之盲點：許多人說民營化是世界潮流，環顧宇內，全球多數民主國家莫不厲行民營化，如此似是而非，已成眾口鑠金之勢，重挫公營事業勞工反民營化之訴求。假設真要強調民營化或私有化，何不回到傳統帝王專制的「家天下」思想，那才是徹徹底底的私有化！況古來開國皇帝天下都是辛苦打下來的，把天下當成自己的「家當」，莫不仔細呵護，極盡心思經營，又為了萬世一系傳之久遠，繼承的皇子皇孫常是每日三更半夜起床苦讀歷史典籍，以明治國安邦之道，此種用心實勝於今日財團千百倍，然如此最後結局仍不免飛灰煙滅，一切盡化作塵土。二、資本主義與社會主義的區隔：資本主義重視「人性」，從人性中的自私本能去切入問題，固能造成經濟一時的繁榮之局，惟有時而窮，時而暴發出貧富不均的兩極化弊端，平添鉅大的社會成本；而社會主義著重「人道」，希冀社會財富平均，避免強凌弱、眾暴寡的弊端，在運作上亟需國家公權力之介入，勞動法令的頒行正是社會主義抬頭之表徵，蓋於資本主義體制下，完全按照市場機能來運作，只要有民、商法之規範，便足夠了。資本主義與社會主義各擅所長，應讓其相互競爭，互為補充。西方國家因為社會福利制度較完善，民營化之後遺症短期內不易浮現，然社會福利者不正是最典型的社會主義嗎！反觀國內，卻在配套的社會福利制度闕如之下，將西方國家的民營化政策照本宣科，可說將資本主義滥觴之代價，由勞工自己去擔負。三、我國憲法之精髓：我國憲法「前言」載明：中華民國憲法係依據孫中山創立中華民國的遺教而制定。而依照孫中山先生的遺教，終極關懷在於建構均富的社會，因而在憲法本文第142條規定：「國民經濟應以民祊五義為基本原則，實施平均地權，節制資本，以謀國計民生之均足。」另於第144條明定：「公用事業及其他有獨佔性之企業，以公營為原則。其經法律許可者，得由『國民』經營之。」復於第145條第一項規定：「國家對於私營事業，認為有妨害國計民生之平衡發展者，應以法律限制之。」足見憲法對大型事業，原則上是採取公營的體制，例外才開放民間經營。四、民營化缺乏憲法依據－民國86年4月25日新修正的中華民國憲法增修條文第10條第4項緊就公營「金融」機構之管理，應本企業化經營之原則，未曾有公營事業民營化的條文。似此背景下，憲法的本文未變，何能導引出公營事業民營化的結論？縱使石油工業非水、電等公用事業，亦非完全屬於獨佔性之企業，但是在整個中華民國立憲主義下，還是應該依循民生主義，而民生主義與社會主義之間，有其理念互中處，惟與資本主義迥然有別。按照美國保守派大法官史格里亞（J. Antonin Scalia）對憲法原義主義之論述，確信憲法解釋不能脫離憲法原旨，益信其然。如果憲法精神不變，而兀自把公營事業全面民營化，無異向資本主義投降，這是大多數石油勞工的心聲。基本上，吾人不反對國營事業的企業化管理，並且認為理應如此，然而卻對盲目之私有化，難以茍同。【註2】五、不應「為民營化而民營化」民營化雖似時髦，但為民營化而民營化，行不由徑的結果終將得不償失。英國曾於工黨執政期間，將大型企業公營化，一旦保守黨上台，卻又反向行之，政經輪迴不已，但就在這一點上說明民營化不是單純的對錯與是非之問題，更多的係基於執政黨主觀情緒之「立場」考量，與客觀的專業性無關，準此，民營化絕非金科玉律。本於國家之長治久安，唯有在合憲性無虞的環境下，才有民營化討論的空間，豈能本末倒置，政策上先行判定民營化的「政治正確」，再據以強迫各公營事業非照辦不可！【註3】◎公營事業的官僚體制一、石油工業之民營化背景石油工業之所以需要民營化，除了「適應時代的潮流」之外，政策上亦是基於民營化效率高的要求使然，蓋在公營事業受著各項法令的束縛，難以展現出一作為，而私營企業基於人類自利的動機，透過市場經濟「看不見的手」，容易發灰較佳的經營績效。基此，從民國70年代以降，政府即採取一連串的民營化措施，冀望將非純屬公用事業的公營事業，予以民營化，而民營化的最高境界，即是破除公營事業官僚體制僵化作風。二、公營事業能否免於官僚體制的束縛？ 1. 法治社會的先天約制在法治社會裡，法令的掣肘是完全免不了的，頂多是或多或少的問題。中鋼公司成立之初，趙耀東先生以其個人的擔當，向層峰爭取到該公司不受國營事業管理法的限制，惟當時中鋼公營事業的本質未變，揆諸刑法第10條第2項，對公務員採廣義的定義：「稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。」職是，民營化之前，中鋼的公公、婆婆，並不比中油公司少，中鋼公司能夠脫穎而出，絕非僅止於法令的約束少，而是另有原因，管理上軌道即為重要原因之一。2. 官僚體制的思維型態其實天下萬事，只要跟東家單位沾上一點邊，就永遠沒完沒了。追根究底，這當中關鍵所在，就在於官僚體制的特殊思維模式：一則－官僚科層體制的上級機關似乎什麼都要管，俾展示其作主管的權威；二則－當你希望它來管，並期望它下達具體有效指令之際，它有推託再三，總想與聞其事，卻根本不肯負責；三則－它的一舉一動，均是替自己位來卸免責任預留伏筆，未曾從大局著想，表面上冠冕堂皇，究其實際敗絮其中，「爭功諉過」成了官僚體制的基調，所做所為不具生產力，務虛不務實。◎公營石油公司管理改進之道一、當前石油公司的困境在哪裡？目前景氣低迷，各大石油公司的士氣，可謂降至谷底，從總公司到各廠、處，乏人對「機關體」之公營公司有信心，人人都知道公司搖搖欲墜，卻又楚囚對泣，坐困愁城，始終拿不出對策來，究竟我們的「願景」（vision）在哪裡？吾人又意欲為何？恐怕公司上上下下，均甚感疑慮。眼前公營公司之病，病在身陷於官僚體制的泥沼中無以自拔。絕大多數的人只知道盲目地在別人背後搖旗吶喊，而未真正探究問題的原委，官僚體制不一定不好，但是吾人斷不宜坐視其與「無能」畫上等號，病於私、病於盲，那麼公司尚有何前景可言？平情言之，我們現在處理的「公務」中，泰半屬於虛功，純粹以應付長官及民代為務，不是羼雜了太多的虛情假意，就是刻意粉飾太平，專做一些華而不實的工作，馴至荒忽了本業。至於石油公司的本業在哪裡？不外探勘、煉製與行銷三者是也，尤以後二者較為重要。凡是我們所從事的工作，不能有助於探勘、煉製與行銷三者之一，盡屬無意義之舉，應該即刻停止，而公司設立各幕僚單位之目的，也是為了達成探勘、煉製與行銷三大目標，不先確立此種主從關係，就像無頭蒼蠅一般，失去了方向感。表現於行為上的，處處可見公家機關的無奈處，頗有坐以待斃的況味。二、公營事業的病理分析－總的來說，公營事業的病症犖犖大者如下： 1. 墨守成規，只求交差：公營公司許多同仁有一極為偏差的心態與偏頗的做法，只講求形式上罷事「做完」，而不追究事情有沒有「做好」，外觀上四平八穩，骨子裡難題依舊在。此為官僚主義的具體寫照，完全採行厚黑學上的「鋸劍法」，十分危險。 2. 得過且過，不思改進：從法學方法論的角度反省，法令的解釋適用實存在著一定程度的彈性，不致因公營事業的體質而全然不具存活的空間。現在不少公營事業總喜歡用「法令不准」，做為個人無能的擋箭牌，其實法令何嘗處處不准？所謂的「法令不准」說穿了只是承辦人畏葸怕事的遁詞，公司應興應革的事項繁多，亟待大家竭力矯正，我們不應一再貪圖個人的安逸，事事以法令不准加以搪塞，況且法律係公平的正義，倘若基於公義，替最大多數人的利益著想，法律又何須處處設限呢？舉此一隅，凡肯動腦筋從事逆向思考的人，斯一淺顯的道理，人人應該懂得。果爾，今天橫梗在公營石油公司改革大道的路障中，法令規章不是唯一的問題，關鍵還在於同仁願不願做的難題；為之，則難者亦易矣！如是而已！3. 賞罰不公，雞犬升天－做人比做事更重要，此乃官僚體制高度發展下的必然結局，於是有「東混西混，一帆風順；苦幹實幹，移送法辦。」的順口溜，具體而微地寫照了公營事業的特殊文化，那便是逢營拍馬，鑽營奔競是也。誰愈有興趣幫主管處理身邊的瑣事，誰就愈有辦法恃寵而驕，升官發財。古云：「上有好之者，下必有甚焉者。」假如身為主管的人不能以其人格、風範領導群倫，反而用略施小惠的方式去羈縻人心，那麼組織的營運即將陷入絕境，毋待贅言。放眼當前公營事業之病，病在貪婪，大家為了個人的私利，你爭我奪，爾詐我虞！人是企業組織最重要的資產，一旦公司的專業人才太少，而且不受重視，則未來公司的生存發展，勢必受到很大的侷限。抑有進者，賞罰不公的惡果讓人心盡失，乏人有心真正做事，做一天和尚撞一天鐘，眼睜睜地看著企業瀕臨倒閉破產的邊緣。「樹倒猢猻散」，台機、台碱…等公營事業就是在這種情況下一一瓦解。三、我們需要什麼樣的管理？官僚體制發展到極致，徒務形式，而不是考慮內容，只求表面上合乎規定，不在乎實質精神的層面是否合乎法律的精義，至其極難免流於買櫝還珠之譏。常見一些公營事業的行政人員，發覺工程人員少蓋一個章，或漏知會了一個部門，便像如獲至寶一般，認為其中必然有詐，而作出種種奇怪的聯想【註4】，自詡為大功一件，十分荒謬可笑！這樣的處理公務方式，猶如以放大鏡去仔細觀察別人的缺點，原本屬於無心之過，亦為之誇大成了不得的弊案，容易釀成人心惶惶的後遺症，逼得大家不做不錯，庶幾明哲保身。一言以蔽之，今天公營石油公司之病，病在－該合法的不合法，而卻在一些枝微末節的事項吹毛求庛，極盡挑剔之能事。本來，一個善於管理的人，其首要的工作，即是激發員工的潛能，把他們的優點及長處充分凸顯出來，而非一天到晚專挑毛病。四、破除官僚體制的消極性－當務之急，便是改變心態，揚棄防患員工如防賊的不健全心理，培養員工積極的性格。為什麼私人公司無政風單位，可是私人企業倒也沒聽過聳人聽聞詐欺自公司弊案的發生，這是值得深入探討的課題。原因無它，民營企業的盈虧由老闆自行負責，老闆自會明察秋毫、賞罰公平，期能賺取更多的利潤，然則只會脅肩諂媚、不具專業能力的人，公司負責人也不敢用；反之，縱令不善說話，但是能力強，足以替老闆分勞解憂賺大錢的人，倒是大家樂於任用。公、民營企業截然不同的行事風格，影響彼此經營的成敗。質言之，企業既是以營利為目的之社團法人，即須以此鎖定方向，發揮同仁的專長，不宜濫打高空，打擊錯誤的結果加深內部的矛盾，力量相互抵銷，折損公司的戰力，而應齊一心志，開拓公司的商機。五、公營體制改進之道－歸納起來，官僚體制之所以仍能在公營石油公司存活，基本上有其內在與外在雙重因素，兩者互為因果，構成惡性循環：1. 就其外在因素而論－雖然我們現在面臨國際化與自由化的考驗，然而政府的相關法令迄今未作全面有效的「鬆綁」（deregulation）措施，束縛還是無所不在，坐令公務員普遍欠缺企業家必須擁有的特質，即冒險犯難的創新精神，勇於主動出擊，掌握機先。2. 就其內在因素而論－各階層主管缺乏雍容大度的胸襟，與廓然大公的氣度，既然公司屬於政府的，在私心自用的環境下，每每訴諸個人之恣意，無由做出正確無私的決斷，取信於各方，同時源於賞罰不公、是非不明，員工為求自保，紛紛以規避責任為上策。以上兩者相激相盪，傳統官僚主義之劣質性，到了號稱全國最大的企業體，非但不見消沉，抑且得到淋漓盡致的發揮！公營公司空有一流人才，只可惜在「吃大鍋飯」之公營體制下，這些人的心思不曾花在組織的改進上，俾贏取公司最高的利益，而是虛耗在爭寵鬥豔與爭功諉過方面，內鬥內行、外鬥外行，無益於公司的百年大計。中油50年，徒見呆、廢人充斥，並未孕育出操持企業永續經營的擎天巨柱，難道不是國家之恥？唯有知恥知病，力爭法令的解套，且以大公無私的態度信賞必罰，才能掃除官僚體制的積弊，重新新經濟時代生命的火花。◎結論－民營化是改良體制的唯一之道嗎？懍於以上的論述，其實公、民營體制各有所長，正如資本主義與共產主義均有其優缺點一樣，不宜因噎廢食，執一而論定之，未免過於武斷。如果容留兩者併存，未嘗不是一項美妙的組合。單單只強調民營化，恐怕是偏頗的過激之論，尚非公允。基此，民主開放的現代社會，本來就強調多元的選擇，當今問題的焦點不應全部集中在公營事業民營化，毋寧應該聚焦於如何導正公營事業的偏失，才是正鵠。目下大多數國人眼中只是看到民營化的經濟效益，而忽視了其龐大的社會成本，可說見樹不見林，終究要為一己的急功近利的短視心理，而付出慘重的代價。國營事業不是不能整治，重點在於執政的袞袞諸公能否出於無私無我的襟懷，一秉大公無私的精神，選賢與能，拔擢真正的幹才任事，而完全摒除黨派、門戶之見是視，看看民營化之前的中鋼公司與今日民營化之後的中鋼公司，其中的優劣良窳，可說高下立判【註5】。給公營事業一個機會，同時也是給國家一個機會，讓國營石油事業在良好的建制下存活，方克創造「百花齊放、百鳥爭鳴」的大時代，也才能彰顯出大開大闔的宏偉格局，「萬山不許一溪奔，堂堂溪水出前村」，這方為吾人所應追求的美麗新世界。【註1】國際貨幣基金政策面臨崩盤，不少國家採行自由經濟主張，經濟發展卻受重創，全球化論點備受質疑。實證經驗卻顯示出諸如中國大陸及印度等經濟體制較封閉的經濟體，卻擁有世界最高的經濟成長率。時下各方對於「華盛頓共識」均漸感失望，因該共識標舉開放市場、解除管制、及民營化…等，並未必然帶來富庶、繁榮之前景。（請參閱中國時報2002年9月28日第10版）【註2】財團法人「中山管理教育基金會」出版之公營事業評論第一卷第四期129頁所載徐筱菁之「民營化之法律概念」一文，雖未明白就民營化的合憲性有所指謫，但是明確指出某些公任務不能執行民營化時，其變通辦法便是進行「功能民營化」（Aufgabenprivatisierung），即俗稱的「公辦民營」，這正是台灣石油工會的一貫主張。【註3】民營企業之彈性大、效率高，此點固為多數人所認同，但是不能因為這一點，而忽略合憲性之要求，或是其對社會各個層面之不良副作用。反之，公營事業雖有其缺點，惟不宜以一眚掩大德，至少在現行體制下，對於涉及國計民生的行業，維持公營體制具備合憲性之要求。【註4】在法律上，不論一個人實際上有無犯罪，只要未遭法院判決有罪確定前，任何人均是被「推定為無罪」的，別無例外。可是公營石油公司的作法比較奇特，存在太多類似唐朝「監軍」型人物，仍維持戒嚴心態，似乎事先假定員工有罪，與法律的精神相反，公務員憚於做事，實屬其來有自。【註5】總結言之，公營事業的弊端大部份出於人謀不臧，此點是可以克服的，否則若是民營化屬於金科玉律，全求均應全盤貫徹之，別無例外。何以西歐仍有部分公營事業存在？可見系爭問題並未如想像中單純。以筆者多年來服務於公、民營企業之經驗，深感公營事業確實制度較佳，或許這就是官僚體制顯現其面貌的一端。

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