石油勞工

[勞工議題]石油工業的自由化與經濟管制的兩難弔詭/朱言貴勞工議題

石油工業的自由化與經濟管制的兩難弔詭/朱言貴

壹、前言                                      

        後工業時代,石油工業(包括上游的石油煉製與下游的石化業)已逐步為高科技的半導體、光纖、生化技術及電腦資訊業所取代,開始陷入邊陲化,淪為無可救藥的夕陽工業【註一】。

    早年政府基於國家安全上的需要,以有效控制能源,把石油工業上游的煉製業務列為重大國防企業,由國家獨占經營,排除民間企業的加入;至於石油工業的下游-石化業,   以其與民生有關,而與國家的能源政策較無直接的牽連,則完全開放民間私部門直接經營。如今鑒於自由化與國際化的時代潮流,一方面將石油煉製產業開放民間企業經營,另一方面則對石油煉製產品開放進口,雙管齊下,甚至更進一步,將現有的公營事業一一民營化,形成全面自由化的現象。

    自由化是一種對既有體制「鬆綁」(deregulation)的措施,但是對於公營事業勞工不啻構成極大的衝擊,所以並非人人樂於見到此種政策性的鬆綁效果,因為一旦徹底民營化、自由化,則現仍屬百分之百國營事業的中油公司員工【註二】,馬上面臨失去公務員身分保障的問題,工作權不再獲得確保,兼之加速自由化腳步的結果,除了國內的六輕之外,世界上各大油公司的產品均能長驅直入,攻進窄小淺薄的台灣市場,於市場胃納極為有限,而眾人分食的結果,每個油公司所能分得的市場區塊甚小,所能賺得之利潤,更是微乎其微。

    從經濟的層面省思,自由化與國際化是一體之兩面,係提高生產效率的不二法門,但是從社會層面考量,卻不宜完全為自由化而自由化,總得先在合憲性、適法性站得住腳。目前各公營事業勞工反民營化的呼聲喧天價響【註三】,如何而後能求取二者間的適當平衡,斯為當務之急。

 

貳、石油工業的法制化作業

一、        立法緣起-

    我國一直把石油工業當成重要的能源工業與國防工業,由國家採取集體統制的方式進行,為求政策上的充分配合,如臂使指,曩昔均以行政命令便宜行事,而規範石油工業的各項規定,雖然種類繁多,可是充其量屬於法規命令,甚或僅為行政規則之層次(行政程序法第一百五十條及第一百五十九條參照),欠缺體系完整的法制作業【註四】,此與水、電及電信事業,早已有專門而獨立的水利法、電業法及電信法等法律,做有效的規範,惟獨對石油工業,留下一個巨大的規範落後(normative lag)缺口,俟國營事業民營化迫在眉睫,政府有關部門才猛然覺醒,後知後覺想到應對石油工業進行法制作業,俾有效規範市場經營秩序。

    由於石化工業於民國五十年代引進我國之初,即已開放民營,台塑三寶就是典型案例,而彼時國內唯一的公營事業-中石化公司,又已於民國83年6月30日完成民營化,市場秩序業已定型,別無另作法律規範之必要,是以民國90年10月11日總統令公佈,而於同日施行的「石油管理法」,堪稱我國石油立法的嚆矢,其規範的對象,原則上以狹義的石油煉製業為限,不包括石化工業。

二、立法目的-

    顧名思義,石油管理法的立法目的在於:(一)促進石油業之健全發展,(二)維護石油市場之產銷秩序,(三)確保石油之穩定供應,(四)增進民生福祉,並發展國民經濟兼顧環境保護(石油管理法第一條)。以上四項為該法制定宗旨,其餘規定須符合斯一旨趣。

    基本上,該法係以石油業的煉製、行銷作為主軸,探採僅於第六章石油基金中有所觸及,而所謂石油業的煉製,主要指稱著上游產業而言,不包含下游的石化業,後者僅在其輸出入方面有所規範。準此,偌大的中油公司業務,約近一半尚屬於石油管理法的「化外之民」,不可不知。

三、開放石油市場帶來之考驗-

    對於公營石油公司同仁言之,大家所共同關切的焦點,莫過於石油管理法所帶來的衝擊。依照該法第四條的規定,石油煉製之組織以股份有限公司為限,同時應具備:一、石油蒸餾、精煉及摻配設備;二、設置或租用安全存量以上之儲油設備。一般的小型業者,委實沒有能力與財力,成立石油煉製工業。由於國內的石油煉製業已有中油、台塑兩家,且市場趨於飽和,應無第三家插足其間的餘地【註五】。

    比較令人擔心的問題,厥為石油輸入業組織。雖然該組織以股份有限公司為限,規模不會太小,惟不必具有上開一、所述的石油煉製設備,僅需擁有安全存量以上的儲油設備即可(石油管理法第八條),大多數的國內中型公司無不可以做到此點,業者如果有心進入油品市場,不費吹灰之力便可大舉入侵,所差者只是行銷通路的打開,尚須多所著墨,否則油品市場的戰國時代,恐將早已降臨。

四、中油公司面臨之威脅-

    儘管如此,當下中油公司所面臨的威脅,猶不時存在。固然,中油公司位於戰略的制高點上,擁有四通八達的輸油及輸氣管線,足以減少營運及銷貨成本,比起其他的公司確實占有營運上的優勢,不過長期以來,國內的產官學界即有一些雜音,認為此等埋設全省地下,長度約為六千公里的各類輸送管線,屬於一種「公共財」(public goods),中油不得私自獨吞,專屬而享有之,應無私的提供出來,由社會大眾共同使用,所幸此種形同共產式之激進想法,並未具體落實在石油管理法上,惟仍構成中油公司潛在的憂患。

五、中油公司的營運策略-

    依照石油管理法第十六條規定,經營汽、柴油批發業務者,以股份有限公司為限。而同法第十七條則規定,經營汽油、柴油或供車輛使用之液化石油氣之零售業務者,應設置加油站、加氣站或漁船加油站。至於經營加油站、加氣站、漁船加油站及其他銷售者之油源,以依法輸入或在國內煉製者為限,同法第二十條定有明文,非法進口者當然排除在外。有見於中油公司既能煉製原油,又能輸入各類成品油,如何與汽、柴油批發業與零售業緊密合作,確為維繫生存利基的要訣。

六、石油管理法的特徵-

    石油業雖非狹義的公用事業,與水、電業有別,惟與國防安全息息相關,所以國家必須進行有效的業務監督,乃有公權力(Hoheitsgewalt)的介入,石油管理法應屬於公法的範疇。一方面,明定中央主管機關之經濟部得實施緊急時期石油管制、配售、價格限制、安全存量調整提撥及運用措施,於是遂有安全存量的規定,此為石油煉製業及輸入業的共通義務;另一方面,則由經濟部就探採或輸入石油等行為,收取一定比率之金額,成立「石油基金」,其用途貴在提供政府安全儲油,同時獎勵石油、天然氣之探勘開發。唯其如此,始能兼顧國家安全,並使所有的石油業者肩負政策任務,俾探勘工作不至於停擺【註六】。

七、奠定石油業的經營秩序-

    石油管理法具有濃厚的公法色彩,對於違反其規定者,罰則中設有許多處罰條文,刑事罰(徒刑與罰金)及行政罰(罰鍰)兼而有之,例如未取得石油煉製業或輸入業經營許可執照,而擅自煉製或輸入石油,即須接受嚴厲的制裁,若因此致生公共危險者,除對違法之公司處罰其行為負責人三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣一百萬元以上五百萬以下罰金,另對該公司科以前開之罰金(基於公司無法坐牢,故處以刑事的罰金刑。),其他因違規而受罰的相關法條,不勝枚舉,堪稱罰則成了石油管理法的中心課題,條文多而且鉅細靡遺地予以規範。

     從石油管理法的立法精神,不難覘悉政府對石油業開放民營的決心,於是在法條的字裡行間,希冀藉著立足點的平等,導致業者間的公平競爭,這對習於公營體制的中油公司員工來說,未嘗不是一項嚴酷的挑戰!

 

參、石油工業開放民營的政策分析

一、        政策開放之第一步-自由化

(一)            法規之制定:

雖然民營化未必是舉世一致認同的理念訴求,官僚體制亦非沒有改革之空間,可是在國內特殊政治文化的薰陶下,民營化成了不容選擇的政治正確之路。西元1980年代主掌英國大政的鐵娘子-首相佘契爾夫人嘗言:「私有化是民主政治精義的一部分。」【註七】。此句「名言」,常被支持民營化的人士,引為重要的理論基礎。我國雖早已有能源管理法及其相關子法,加油站也於民國76年7月起開放民營,但是石油管理法卻遲至民國90年10月11日公布施行,是為石油業自由化的不歸路。

不過,基於石油為重要能源與戰略物資,並世各國於開放石油業自由競爭之前,率皆先訂定石油業發展架構,並配合訂定相關法令、規章,加以有效管理,再逐步放寬管制措施,俾維持國內石油市場在自由化過程中之產銷秩序。以日本為例,對石油業之管理即先後訂有石油業法(1962年)、石油公團法(1967年)、石油需給適正化法(1974年)、石油儲蓄法(1975年)、揮發油販賣業法(1976年)、石油稅法(1978年)及特定石油製品輸入暫定措置法(1985年)等相關法令,對於石油業的經營管理,循序漸進、按部就班地立下許多規範。至於韓國,於西元1970年仿效日本,亦制定石油業法【註八】。

(二)            我國石油業之三大基本原則:

我國石油奇缺,為期因應能源短少之窘困,乃有石油業之基本原則,與自由化原則大相背離,縷述如下:

1.      消費地煉製主義-

儘管石油工業的高污染性,為確保石油的穩定供應,缺乏原油的日、韓等國皆採「消費地煉製主義」,我國亦同,意即國內所需油品大多以進口原油在本國土地內興建煉油廠煉製之方式供應,同時為確保原油來源及降低緊急時期油品短缺對國內經濟的損害,乃對油品課征石油稅或石油事業基金,作為鼓勵業者從事石油探採開發自有油源,以及執行政府及民間石油儲備政策之財源。由於石油探勘的風險較高,石油稅中有相當高的比例,用於石油探採、儲備及替代能源政策之推動,還是具有極大的政策性任務,此乃能源短缺國家不能輕忽的國家安全機制。再者,石油管理法第四條第二項內,之所以明訂石油煉製業應符合兩項要件:(1)設置石油蒸餾、精煉及摻配設備。(2)設置或租用符合該法第二十四條所定安全存量以上的儲油設備。另於同法第八條第二項明定石油輸入業組織,應設置或租用符合第二十四條所定安全存量以上的儲油設備,皆屬種因於此,用能確保石油在國內的供應無缺。此外,依照石油管理法第二十一條第一項規定,油源不足或油價大幅波動,有影響國內石油穩定供應或國家安全之虞時,中央主管機關之經濟部得實施緊急時期石油管制、配售、價格限制、安全存量調整提撥及運用措施。同法第二十四條並設有安全存量的標準,凡此種種,因國情不同,難逃違反自由化之譏。

除此之外,石油管理法第六章尚設有石油基金,其用途依該法第三十六條規定,除了政府安全儲油之外,亦用於獎勵石油、天然氣之探勘開發,據以維繫我國石油業的發展,避免因一味追求民營化,而使探勘或其他不易馬上變現回收的石油業務陷於停擺的命運,此乃限制自由化之另一實證。

2.      石油業採取經營「許可制」-

採行上述「消費地煉製主義」的國家,基於石油業必須共同負擔石油探採、儲備計劃…所需之龐大資金壓力,使其煉製成本較之新加坡、荷蘭鹿特丹等出口導向煉油廠高出許多,不利於出口競爭,因此其石油煉製品大多以內需為主,我國的石油業即是其中的著例。日本、韓國與我國的處境相同,皆於其「石油業法」建立石油經營的許可制,由主管機關衡酌國內石油之供需狀況,適度限制石油業之經營,避免產能超出需求過多,造成投資浪費及業界之惡性競爭。

依照石油管理法第六條第一項規定:「經許可設立之石油煉製業,應辦妥公司設立或變更登記,應於完成試車取得工廠登記證之後,檢附下列文件(即公司執照、工廠登記證等),向中央主管機關申請核發經營許可執照,經領得經營許可執照後,始得經營煉製業務。」另於同法第七條第一項規定:「取得石油煉製業經營許可執照後,其蒸餾、精煉或摻配設備之擴建或改建,應先經中央主管機關核准,並於擴建或改建後,向中央主管機關申請換發石油煉製業經營許可執照。」凡此皆為石油業經營採取許可證的精義所在,自由化並非漫無限制。矧「特許制」正是自由主義者亟欲打倒之對象,以其悖逆了經濟上之公平定律,豈容借屍還魂?此為今日我國推行油品自由化政策,所面臨之頓挫與無奈。

3.      油品進口業者資格加以限制-

鑒於採行「消費地煉製主義」,使得石油煉製業者皆承擔了石油政策推行所付出的鉅大成本義務,因而日、韓等國目前均規定僅石油煉製業有進口油品摻配銷售的權利,同時對進口油品課征石油稅或基金,俾便於石油政策之推動。我國參仿其例,除於石油管理法第六章設有石油基金外,並於該法第八條第二項明定石油輸入業應設置或租用符合第二十四條所定安全存量以上之儲油設備,將其限制放寬,不必侷限於石油煉製業方有權輸入石油。

(三)            不實施油價督導之措施,貫徹自由化之理念:

石油工業本來就是資本密集的產業,有資力參與經營的廠商家數不多,自然形成寡占的局面,中外皆然。為避免石油業聯合壟斷哄抬油價,日、韓皆於石油業法中授權主管機關於國內油品價格有不當漲跌之情勢時,訂定標準額或上限,一來控制石油業之營運利潤,二來穩定國內油價及物價,以促進經濟之整體發展。日本通產省為避免石油業法頒布前,業者擴充市場、產能,造成惡性競爭,而韓國在油價督導方面,更利用石油事業基金對煉油業之油品出廠價格統一加以訂定【註十】。雖然在自由化的大前提之下,未來即便開放國外油品大量進口,政府恐怕仍有督導之必要,用來導正市場的產銷秩序。此一部分縱石油管理法中未設明文,惟在原先的政策規劃內有此一設計,足證最終決策的方向,仍是朝自由化的道路邁進。民國九十一年九月二日全國加油站率先降價,所引發的一連串的油品價格戰,不難窺悉一斑。

二、        政策開放的第二步-國際化

(一)國際化的迫切性:

石油煉製與石化工業都是高度污染又消耗能源的工業,在電子、電訊及電腦工業聲勢崛起之後,石油業已難挽頹勢。一般而言,石油煉製的投資報酬率僅為12﹪,而在國內石化工業早已是完全競爭的市場,其利潤亦不大,假如不對石油工業的上、中、下游作垂直的整合,其利潤實屬十分有限。尤其台灣的幅員狹小,腹地有限,如果不克向海外拓展市場,基於國內的市場遭到國外大型油公司進口成品油之侵蝕,生存匪易,西元2001年底我國進入世貿組織(WTO),開放國內油品市場乃成為必然的趨勢,國際化的潮流遂迎面而來,不容迴避。

(二) 日、韓石油業國際化的經驗:

1.      日本

二次世界大戰之後,因為日本經濟殘破,資金匱乏,日本石油業紛紛與美國、英國之石油公司,如Mobil、Cartex 、Shell等合作,發展煉油事業,當前日本國內半數的油公司,尚與國外的油公司具有資本合作關係。觀乎日本積極執行「消費地煉製主義」,藉著自油品課征重稅的方式,據以執行確保油源及交通建設的政策目標,並控制石油業的營業利益較一般產業平均水準為低的標準。固然,日本石油業的營業利潤不高,然而因其市場具經濟規模,因此尚能與國外油公司之間維持良好的合作關係,此與下述之韓國有別。

2.      韓國

韓國石油業的發展較我國為遲,中油公司高雄左營煉油廠於民國三、四十年代之交,即已在原日本海軍燃料場之廢墟中,設法向海外籌資開工生產,而在西元1960年以前,韓國油品供應係透過國際大油公司安排進口,並允許其代理商經營加油站及儲油業務。直至1961年成立韓國石油公司(1980年底民營化後,改稱油公石油公司),才與美國海灣石油公司合資建立煉油廠,後續於1966年成立之極東石油公司、1969年成立之湖南石油公司及1972年成立之京仁石油公司,皆與世界各大油公司合資經營【註十一】。惟因韓國仿效日本採行「消費地煉製主義」,嚴格控制煉油公司的營業利潤,在利潤微薄加上經濟規模較小的狀況下,遂使外國大油公司逐一退出合資關係。值得一提的是,韓國石油公司因長期與外商合資經營的結果,吸收了先進國家的管理、規劃經驗以及工程技術,於焉有能力承攬我國重油轉化工程案(RFCC)及卡達的大型石油工程之興建。

(三)中華民國石油工業之國際化發展:

我國的石油工業始終被定位成國防工業的一環,以故在石油探採、儲備及煉製設備方面,做了許多政策性的投資,為因應自由化與國際化的需求,日後預定民營化的時程-民國九十二年底,即使如期順利轉化成民營化的型態,其可能花費的代價與成本,勢必要比其他的國家增加許多,而且民營化的難度也比較高。基本上,石油產品非屬一般的「商品」(commodity),是以在開放民營之前,須擬定一套完備的法令與制度,單靠石油管理法及公營事業移轉民營條例,顯然力有未逮。

對照於韓、日兩國的實證經驗,國內的石油公司不論中油抑或台塑均未有與外國大型油公司合資經營的經驗,國際經營的能力不足,面對國際化的挑戰,迄乏有效的應對之策,此乃最啟人深憂之處。民國七十九年筆者參與中油公司併購美國哈弗可公司(Haffuco Co.),主要係購買美商在印尼之資產,無關技術的提昇,另於民國八十二年至八十七年間參加中油公司與卡達國營石油公司合資建造MTBE(汽油添加劑)廠案,則重在建廠技術,與全盤提高石油工業的經營管理,尚有一段距離。

 

肆、石油工業「管」與「不管」的兩難格局

本於石油工業資本密集之特性,並且與國防、民生在在具有重大的關聯,貿然實施民營化,於現行憲政體制下,不免引發違憲的爭議,此為第一個層次的問題。不寧唯是,就算違憲的爭議獲致解決,在推行民營化與自由化的過程中,不免引爆另一個層次的課題,到底於現階段之下,中華民國的石油工業有無可能臻於完全的自由化,答案恐怕是否定的,此非「不為」也,而是「不能」也。理由無他,國內的市場有其極限,煉製成本又高,而石油工業所需的資金非常高昂,真正欲達到完全競爭之局面,殆無可能,初非刻意創造石油工業寡頭壟斷所產生的「超額盈餘」,毋寧是形勢使然也。準此,石油工業自由化的結果,終必與民營化劃上等號,卻未必獲致真正的自由化,台灣石油工會動輒喻之為「財團化」,並非厚誣,此乃石油工業的本質使然,在朝諸公即令有心推動石油工業的自由化,最終還是有心無力,從而衍生半調子的自由化,各類經濟管制紛至沓來,並且究其實際,往往管制多於自由,令人備感無奈。

    究極而言,自由化並非一蹴可幾,自從蘇聯解體,東歐變天,全球在「蘇東波」的風潮下,開始向資本主義靠攏,並對二十世紀八十年代於資本主義國家開始的國有企業私有化政策深信不疑,然而不旋踵間,迷信自由化國家之人民開始質疑,何以自由化之後,國家的經濟力不進反退,除了亞、非及拉丁美洲國家之外,甚至連日本與中華民國,近些年來均飽受經濟持續衰退之苦,足證自由化須具各項要件暨相關配套辦法,不宜流於口號,蓋管制不是完全有害無益,在不完美的資訊、有限的市場…等情況之下,明確的政府干預方式,或是適度的「行政指導」,確能增進福利,毋待贅言。要之,石油工業不宜走回頭路,而處處設限,可是完全的自由化,亦非正途,唯有鬆中帶緊,緊中放鬆,或許不失為真正解決問題之道。

 

註釋:

註一、相對於電腦資訊業,石油工業屬於高污染而低附加價值的產業,屢屢引起環保糾紛,民間的抗議聲浪久久不息,亦非當前政府所極力輔導鼓勵的行業,參閱高希均、李誠主編之「知識經濟之路」62頁至64頁(天下遠見出版股份有限公司西元2002年5月10日第一版第11次印行)。

註二、政府股份在百分之五十以上的股份有限公司,即屬於公營事業,司法院大法官會議釋字第八號解釋可資參照,並非所有的國營事業政府持股均在百分之百,例如台電公司即包含部分民股在內,只以百分之百的國營事業,員工於心理上感覺比較踏實,理論上亦可延緩民營化的時程。

註三、反對民營化,據以維護勞工的工作權,是台灣石油工會一貫的理念堅持,每一次由該工會主導的遊行抗議活動,都脫不了這項主軸議題,在其所屬石油勞工刊物上,幾乎每一期都有反民營化之專欄。

註四、民國六十九年八月八日雖然制定公佈了能源管理法,但是石油僅為眾多能源之一,因此我遲至民國九十年十月十一日石油管理法制定公布以前,並沒有一部有關石油業之專屬「法律」。在法規命令方面,僅有「石油及石油產品輸入輸出生產銷售業務經營許可管理辦法」與「油源不足時期油品配售辦法」二種,而在行政規則方面,也只有「加油站設置管理規則」、「漁船加油站設置管理規則」及「液化石油氣汽車加氣站設置管理規則」三種。

註五、民國九十一年五月經濟部能源委員會編印之台灣能源統計年報191頁列出民國九十年國內之汽油總供應量為9,197.8千公秉(1,000KL),其中國內生產8,653.3千公秉,而中油公司的生產量足以提供約八成以上的我國內需。最值得注意者,不論中油公司各工廠,抑或台塑之六輕,大多維持產能(capacity)之六成,尚有相當大之改善空間。

註六、石油探勘屬於「高風險、高盈餘」的事業,能否鑽井得油,關係著探勘事業的成敗至鉅。正因其具備高風險性,因此一般國內的民間業者不可能投入此項工作,台塑即為其中的一例,該公司迄無探勘部門。然而鑒於石油探勘的高盈餘之特性,國際的大型油公司,無不設有探勘部門。為了防止石油工業民營化之後,乏人從事探勘的領域,石油基金的設置實有迫切性,俾獎勵探勘事業之發展。

註七、古典自由主義在經濟層面的主張,係採取自由放任的政策,政府應任諸民間自由行事,不予干涉。佘契爾夫人自西元1975年初在保守黨(Tory)黨魁競爭中,一舉擊潰前首相奚斯,其後又從工黨手中,奪回執政權,在位期間大力推動公營事業之民營化。

註八、中油公司編印之「我國石油業未來發展及管理制度之研究」21頁至24頁(民國八十二年二月出版)。

註九、前揭「我國石油業未來發展及管理制度之研究」25~26頁。

註十、前揭「我國石油業未來發展及管理制度之研究」29頁。

註十一、    請參閱民國九十一年九月十五日中國時報十五版面時論廣場殷惠敏所著「第三波全球化已告終結?」。

[勞工議題]石油工業的自由化與經濟管制的兩難弔詭/朱言貴