石油勞工

[勞工權益]國營事業組織轉型與民營化必要性之探討推動「非民營化之組織轉型」(上)/戴國榮勞工權益

國營事業組織轉型與民營化必要性之 探討推動「非民營化之組織轉型」(上)/戴國榮

        國營事業長期處於市場獨占之經營環境,兼負公共性、政策性、服務性任務及穩定物價之功能。惟隨著經濟局勢邁向全球化,當今政府及社會普遍期待國營事業能持續扮演穩定物價之傳統角色外,無不希望在面對逐步開放之市場競爭環境,積極擺脫過往組織僵化、決策遲緩之官僚式組織(黃英忠,1995),力求轉型,以有效提昇組織效能,充實國庫收益及滿足消費者需求。因此,政府自1989年開始推動國營事業民營化(私有化,privatization)政策,其用意雖在於透過民營化手段實施組織變革,提昇組織效能,讓企業自負盈虧。惟以讓售所有權的「民營化」作為國營事業組織轉型唯一途徑,將使國營事業原本具有的經濟性、政治性和社會性功能萎縮,也造成了勞動條件下降、勞雇權力不平等關係的深化、使民眾生命和財產安全維護機制喪失及貧富差距擴大,甚至引發一股中高齡失業潮 (張晉芬,2001)。         Hammer & Champy(1993)指出,顧客至上的觀念、全球競爭的白熱化及環境的不斷變遷,已成為現今企業經營環境中不可忽視的三大力量,企業組織唯有不斷地進行變遷或轉型,才有生存的空間。因此,組織轉型在企業管理實務上已成為一個企業組織不得不正視而且刻不容緩的嚴肅課題,亦是不得不行之道路。尤其,自從1990年代起,一群以高科技產業起家的商業鉅子及經濟學家們喊出了「新經濟」的口號以來(林瓊瀛,2001),許多企業便不斷地嘗試進行各種改造,以強化它們的企業核心能力,保有競爭優勢。致許多大企業嘗試重新設計組織架構,想要有中小企業的彈性,並保有大企業的經濟規模。         國營事業雖多為傳統產業,但在面對環境與市場之急劇變化亦力圖振作,希望藉由成功之組織轉型,達到國營事業組織創造社會附加價值與滿足利益社群需求之實質貢獻,並在順應社會規範與文化價值之前提下,積極主動創造機會,爭取利益社群的支持,維持與環境長期均衡的互動關係,取得組織生存與發展所需的關鍵資源,達成其經營使命及目標。但國營事業之改革絕不是一項可單項突破就能獲取預期效果的改革,而是一項涉及面廣、利益調整幅度大、難度大的改革;國營事業改革是一項系統工程,它不僅面臨許多急需解決之現實難題,而且要求同步推進其他環節改革;任何一個改革環節的停滯或現實問題得不到解決,都將影響國營事業改革的深化(唐文琳、黃樸、邊作新,1999)。例如民營公司經營團隊可以提高獲利盈餘或增加市場佔有率為唯一目標,研擬企業經營策略及改革方案,積極進行組織轉型;而國營事業在追求改革過程中,卻深受外部環境的干擾與影響,包括政治(政策因素、政治風險)、經濟(非經營系統風險)及社會(消費者主觀意識)。尤其,利害關係人(政治團體、工會團體、消費者團體)間的利益糾結,使得改革充滿變數,更增加了複雜度與風險度。而中油公司既為國營事業,始終難以擺脫相同宿命。         近年來,在政府極力推動國營事業企業化、效率化經營後,國營事業之經營本質多已從過去的「機關體」(非營利事業)轉變為「企業體」(營利事業),如何追求正確、適度、具競爭力的組織轉型型態自有其需要性及迫切性。如今,背負沉重歷史包袱的國營事業組織,在時間與效益的雙重壓力下,不得不做組織轉型,但究竟應採取革命式(revolutionary)組織轉型,即強調「重新設計房子或拆掉房子重蓋」的「創造性破壞」(creative destruction)(Schumpeter,1934),例如民營化,可能承擔招致組織內部強大抗拒,使組織蒙受巨大傷害的高風險策略?或是選擇「在原有房子內搬動家具或者丟掉老舊或多餘家具」的漸進式組織變遷,例如企業化,以降低轉型風險?這是見仁見智的問題,而「非民營化」之組織轉型方式,可否有效降低國營事業面臨之挑戰與危機,頗值得深入研究,如圖1-1。
[勞工權益]國營事業組織轉型與民營化必要性之探討推動「非民營化之組織轉型」(上)/戴國榮

 

 

 

 

 

 

 

 

 

圖1-1國營事業「非民營化」之組織轉型

貳、文獻探討

一、台灣發展國營事業之必要性

經濟學家凱因斯在1926年發表的《自由放任主義的終結》一文中,論證了資本主義經濟實行明智管理的必要性,開始從傳統的自由放任轉向國家調節干預經濟。另一方面,亞當史密斯在1776年的《國富論》中也早已提出這種由上而下的經濟模式。

吳學良(2005)認為,在俄羅斯及前蘇聯地區的民營化個案,充斥了重整改造的失敗及乏善可陳的績效,因所謂「蘇聯經濟改革經驗」過度強調民營化的速度及規模,而忽略了民營化的配套,如鼓勵市場競爭、建立財產權及相關法律體制、避免內部人士承接的民營化(insider privatization)及其他攸關市場機能及公司治理的制度,成為民營化負面的教材。Cook與Kirkpatrick(1988)針對開發中國家公營事業民營化的研究指出,由於該等國家的市場失靈嚴重,民營化政策造就了許多私營的獨占或寡占業者,爰推動市場開放與維持公營事業反而是促使社會福祉極大化的政策。

張晉芬(2001)提出,至少有三個層面的議題值得深入檢討:

1.關於政策的理論基礎,也就是市場開放與經濟效率的主張與迷思。

2.決策過程的政治動機。

3.政策執行的社會後果。

黃財源(2005)認為,國營事業是一種相當特殊的企業經營體制,它的設立與存在,在經濟意義上,是政府公權力干預或介入產銷活動最直接的作法;在政治意義上,則隱涵政府掌握及可運用較雄厚的社會資源。傳統經濟理論認為,當市場機能不健全或失靈,市場資訊流通不完全或市場不存在,或公共財、自然獨占等情況下,政府可適度干預或管制,以補市場機能之不足。因此,國營事業於1930至1950年代在已開發國家相當盛行,各國均視其為矯正市場失靈(如外部性、公共財或獨占)的重要政策工具。在開發中國家,國營事業更成為追求產業自主發展及計劃經濟的手段。

唐文琳等(1999)認為,國營事業具有資金雄厚、規模大的優勢,它們一般集中分佈在電力、鐵路、航空、鋼鐵、礦業、石化以及金融等領域。另包括由政府組織的非企業化或半企業化的公用事業部門,例如郵政、自來水、熱力、公共交通、廣播與電信等行業。由於提供的多是公共物品,並非以商業上的營利來作為其經營活動的首要或唯一之目的,政府一般要控制其產量與價格,故不具企業的典型特徵。所以,國營事業兼有「政府」和「企業」的雙重性質:包括國家控股和參股的企業,意即國營事業是「公共性」與「私人性」(或企業性)的結合。

綜上所述,國營事業在國家經濟的發展過程中,有著一定的歷史定位及存在必要性。惟隨著時空環境的轉變,尤其是全球化趨勢所引發的國際資金自由移動、跨國企業興起等效應,一個沒有國界、講求高效率、低成本的國際共同競爭市場已然成形,使得國營事業原扮演穩定物價,善盡企業社會責任及發揮調節功能的服務性、公共性角色,逐漸被邊緣化及遺忘。台灣社會普遍要求國營事業積極轉型,以改善經營體質、降低營運成本、提升經營效率及服務品質的聲浪正方興未艾。

二、組織轉型相關論述

(一)民營化

Alchian(1965)首度證實國營事業存在與生俱來(inherent)的效率問題。

Kikeri(1992)指出,民營化能有效提高效率及維持總體經濟的發展。

Hanke(1987)認為,將民營化從事業經營的觀點來看,追求最大利潤的動機是業者提昇效率的推力;私有財產制則是企業願意參與市場競爭、提昇經營效率的基礎。

陳貴明(2005)表示,民營化讓公營事業達到真正的企業化。

林建山(2005)則認為,公營事業民營化政策之評量,本質上是政府施政作為之「經濟效益評估(economic assessments)」或「政策成本效益評估(cost-benefit analysis on public policy)」,提出國營事業民營化政策評估指標之建立,以二大架構作為分類基礎,即兼籌「外部指標」以及「內部指標」,並強調其對整體社經環境之影響。在內部指標部份,宜採取精要原則,著重於獲利之效率,生產力之增進以及財務結構之健全;在外部指標部份,可分為三:

1.經濟效益之改善:有效解除政府的經濟管制,促進競爭、減少政府對經濟事務的不當干預,進而使價格自由化,增進整體的經濟效益與效率。

2.經濟公平之增進:透過股權釋出與資產出售方式,將國營事業所有權予以分散,促使資本的大眾化,可有效降低所有權集中於國家的狀況,並且政府可減少對公營事業財務支出,對相關產業之其他企業而言,是謂「公平之增進」。

3.總體經濟政策效益:除了處分政府資產所得外,還能減除不當壓縮的壓力,長期而言對失業率亦可能產生正面的影響。

綜合上述學者之論述,民營化似為讓國營事業脫胎換骨,成功推動組織轉型之必要選擇。但另有學者提出不同見解:

Gary(1998)認為,民營化將造成分配不公平的程度擴大、大量失業、對於民眾生活與社會權益的影響。

張晉芬(2001)強調,即使「民營化」是世界潮流,是國營事業追求組織轉型的一種選項,卻非唯一選項。

翟宛文(2003)認為,民營化牽涉的不只是利益分配,更牽涉到市場管制機制、公司治理模式、競爭政策考量、弱勢與偏遠地區人民的利益照顧、員工工作權益等,不單與經濟發展有關,更牽涉社會公平與正義。

洪德生(2005)提出,針對台灣十八家股票上市且完成民營化之公司研究,單就「絕對績效變化」之衡量,實無法考慮到產業景氣效果對公司績效之影響,因此,結果並不樂觀,且十八家民營化事業大多呈現獲利能力衰退之現象,不免令人疑惑民營化政策是否將公營事業帶往更糟的地步。

綜上論述,當初造成公營事業績效不彰之因素,如市場欠缺競爭、立法與行政部門之干預、經營團隊之不適任、或背負過多政策任務致使企業體質過差等因素,是否真正能隨股權轉換、公股比例降至五○%以下而消失,政府相關部門尚需提出更多、更深入的研究與佐証。

(二)企業化

Hammer、Champy二位於1993年所發表的Reengineering the corporation: A manifesto for business revolution(中文譯本:改造企業)一書,提出了「企業流程再造」(Business Process Reengineering, BPR)的概念,挑戰從Smith(Wealth of Nation, 1776)和Taylor(Principles of Scientific anagement, 1911)以來被奉為圭臬的任務分工論,強調組織流程變革的重要。再造(reengineering)的意指組織重新開始,重新評價其產品與服務的方法(Andrew & Herschel, 1996),而資訊科技在其中的角色則是可以檢視舊有流程的問題,並且促成新的流程可以被實行的要件。另外還指出組織的其他部分如:工作性質、組織架構、從屬關係、獎懲制度、企業文化等,也必須隨之改頭換面,如此才能獲致真正的成效。

Sampler & Short(1994)以「組織資訊半衰期」和「專業知識半衰期」二個標準所形成的四個象限,以之分析資訊科技對企業流程的衝擊,以及相對應的提供了企業執行流程變革的程序與要點,強調高階主管參與和領導的重要組織形態。

Kettinger & Grover(1995)提出一個企業流程變革管理模式,而於模式中資訊科技扮演組織資源的角色,提供流程變革的知識處理之所需,協助流程變革工作的完成。

Clark & Stoddard(1996)則將企業流程再造定義成技術和程序的同時創新,並以這兩個面向來說明技術與程序的創新和組織效益間的因果關係,強調程序與技術的同步創新才能為組織帶來真正的效益。但若單獨比較兩者時,程序的創新比技術的創新可以獲致更大的效益。

Hammer 在1996 年的新書Beyond reengineering:How the process-centered organization is changing our work and our lives(中文譯本:超越改造)中再次重新闡述組織流程再造的真義;他強調流程變革中最重要的語詞並非原來認定的「徹底的」推翻企業原來的流程運作,流程(process)才是流程變革中最重要的關鍵;他將流程定義為:一套能為消費者創造價值之從頭到尾所有活動的總稱,而這種重點的誤認是造成許多爭論和錯亂的來源。書中並再強調流程變革定會造成組織結構的大轉變,使組織由功能導向的結構方式轉為以流程為主的組織形態,而且促使經理人由組織的橫切面而非只看縱切面。這也就是開啟一個新思維,讓大家了解企業流程改造並非可單獨完成企業轉型成功,還必須配合組織形態的重新設計,組織策略的重新思考和實踐,以及資訊科技與整合性高的資訊系統的促成、輔助才成。當然以此思考,組織流程的相關研究也是必須結合其他要素來完成,而非單一研究可見其全貌。

綜合學者論述,企業化強調的組織變革要素如下:

1.組織流程變革,包括工作性質、組織架構、從屬關係、獎懲制度、企業文化等。

2.資訊科技扮演組織資源的角色,提供流程變革所需的知識,協助流程變革工作的完成。

3.技術和程序的同時創新,為組織帶來真正的效益。

4.組織高階主管參與和領導的重要性。

5.企業流程改造必須配合組織形態的重新設計,組織策略的重新思考和實踐,以及資訊科技與整合性高的資訊系統的促成,才能成功。

參、討論與研究發現

台灣政府在出口擴張及重化工業發展時期,為強化公營事業競爭體質,於1989年成立「行政院公營事業民營化推動專案小組」,重新啟動民營化政策(按公營事業移轉民營條例第五條:經事業主管機關審視情勢,認已無公營之必要者,得報由行政院核定後,移轉民營),行政院經濟建設委員會並提出民營化階段性四大政策目的:

1.增進事業自主權,提高經營效率。

2.籌措公共建設財源,加速公共投資。

3.吸收社會游資,紓解通貨膨脹壓力。

4.增加資本市場籌碼,健全資本市場發展。

其推動模式則依公營事業移轉民營條例第六條,採取出售股份、標售資產、以資產作價與人民合資成立民營公司、公司合併且存續事業屬民營公司及辦理現金增資等方式進行,如表1-1。

 

表1-1國營事業推動民營化方式

 

不特定投資人

洽特定人

1.出售股份

初次公開釋股(IPO)、公開申購配售、競價拍賣、詢價圈購、海外釋股

˙洽商銷售或員工認股。

˙報請行政院核准,公開徵求對象,以協議方式為之,並將協議內容送立法院備查。

2.標售資產

公開招標、拍賣

3.以資產作價與人民合資成立民營公司

公開招標甄選

4.公司合併,且存續事業屬民營公司

公開招標甄選

5.辦理現金增資

公開釋股(同「出售股份」)

資料來源:行政院經濟建設委員會(2005),「我國公營事業民營化政策推動說明」,《民營化公共論壇會議手冊》,頁9。

 

截至2005年7月為止,總計完成國營事業民營化三十二家(含經濟部十六家、財政部十二家、交通部四家),十七家結束營業(經濟部及託管省屬事業),餘十七家繼續推動(含經濟部十一家、財政部四家、交通部三家)。

行政院經濟建設委員會主任委員胡勝正(2005)指出,行政院經建會在1996年提出,民營化的目的在於調整政府角色、發揮市場機能、開放產業競爭及提升資源有效利用。2000年時則修正為發揮市場機能、提升事業經營效率。強調國營事業民營化在不同階段,有不同的政策目標,民營化不是目的,企業化才是目的。因此,政府有責任調整其角色扮演,鬆綁公營事業、活化公營事業,讓國營事業步上企業化的康莊大道。未來在推動民營化過程中,政府並將持續加強與事業員工或工會溝通,就政策面或執行面讓員工了解政府的立場與法規規定;就個案上,政府亦將視事業的體質、所處產業環境等,與事業管理階層共同營造民營化願景,循序漸進,以公開、透明、無悔的方式來推動民營化。

而經濟部所屬事業配合行政院推動民營化之時程及對象如下:

第一波:中鋼公司、中石化公司、中華工程公司、台機公司及中船公司。

第二波:台肥公司、台鹽公司、台電公司及中油公司。

政府現階段對於經濟部所屬虧損事業,則採行企業化、企業再造及再生計畫等方式進行「組織轉型」,惟仍以「民營化」為最終目標,轉型目標及流程,如圖1-2:

[勞工權益]國營事業組織轉型與民營化必要性之探討推動「非民營化之組織轉型」(上)/戴國榮

 

 

 

 

 

 

 

圖1-2經濟部所屬國營事業組織轉型策略圖 資料來源:經濟部國營事業委員會

在政府規劃的經濟部所屬國營事業組織轉型策略中,經營虧損事業必須先透過企業化、再生計劃、企業精進方案或者是企業再造的組織變革過程,適度改善經營體質,活化組織功能,強化事業競爭力及提高獲利能力,再俟後續經營狀況完成民營化之最終目標;例如唐榮公司、中船公司、漢翔公司及台糖公司等。反之,面對市場競爭仍無法有效改善組織營運、財務及人力資源結構等因素,致經營持續虧損之事業,則採取關廠結束營業;例如唐榮鋼鐵廠、高雄硫酸錏公司等。而對於營運獲利不錯之事業,政府則採分階段釋股方式完成民營化;例如中華工程公司、中石化公司、中鋼公司及台肥公司等(另交通部所屬之中華電信公司亦同)。茲以中鋼公司、台肥公司、台糖公司及中油公司之組織轉型為例,進行討論如下:

一、中鋼公司

中鋼公司成立於1971年12月3日,主要供應產品為熱軋鋼品、冷軋鋼品、棒線鋼品、鋼板及其他鋼品。成立之初為民營型態,由於國外合資夥伴撤資,故由政府出資,於1977年7月1日改制為國營事業。國內鋼鐵產業以粗鋼生產方式可分為電爐及氧氣轉爐煉鋼兩種,電爐主要原料為廢鐵,中鋼屬氧氣轉爐煉鋼,為一貫作業煉鋼廠,主要原料是媒及鐵礦。由於國內鋼鐵產業結構完整,除上游鋼胚短缺及少數特殊材質鋼品無法供應外,絕大多數鋼品產能足以供應國內所需,加以產業未被保護,中國鋼品亦大幅開放進口,且自2004年起進口關稅降至零,鋼鐵產業面對激烈的自由市場競爭。

在政府推動民營化政策下,中鋼公司成為第一波民營化對象。由於公司的資本額龐大,因此採分次釋股。自1989年4月至1995年4月止,分六次釋股,歷時六年。於1995年4月12日移轉民營,股東人數達四十萬人。

(一)組織經營策略

1.多角化經營

鋼鐵工業具有產業關聯性大之特性,故世界各大鋼廠除致力於經營鋼鐵本業外,均紛紛朝多角化經營的方向發展。因此中鋼乃將具有業務關聯性、技術關聯性及製程關聯性的產業,列為多角化經營的要項,透過國內外投資及策略聯盟,尋求拓展新事業的契機,以提昇「中鋼集團」營運規模。中鋼公司在民國1982年提出「脫鐵」的構想,在國營時代除配合政府政策性需要投資唐榮公司外,並先後主導成立了中國鋼鐵結構、中鋼碳素化學、中聯爐石處理資源化、中宇環保工程及中德電子材料等五家公司,分別從事鋼品下游加工、煤化學加工製造、高爐水泥製造及廢棄物處理、環保工程設計施工及矽晶圓材料生產製造等,除中德公司因策略考量,已於1994年1月30日將持股轉讓予美方合資股東外,其餘各公司目前在所處行業中均居重要地位,股票均已上市。

2.致力轉投資,強化「供應者」角色

中鋼公司民營化後,為了善用既有資源及達到專業分工,強化「工業材料供應者」的角色定位,復參與了多家轉投資事業,包括成立中鋼鋁業、中鋼運通、中貿國際、中盈投資、中鋼保全、中欣開發、中冠資訊及中鋼機械等多家百分之百持股公司,及轉投資中龍鋼鐵公司、高科磁技公司,分別在鋁品生產、船舶運輸、貿易、高科技事業投資、保全業務、土地及休閒事業開發、資訊產業、機械製造、鋼鐵生產及磁性材料生產等領域上進行佈局。另為維持在鋼鐵本業的永續成長,分別參與投資了中鴻鋼鐵公司及馬來西亞彥馬鋼鐵公司與群馬鋼鐵公司,並取得經營主導權,另外也參與投資東亞聯合鋼鐵株式會社,掌握集團所需鋼鐵半成品之穩定來源,未來將持續擴大國際化經營規模,並朝產業分工、資源整合之目標邁進。

3.投入高科技事業

在高科技事業領域展開多項佈局,如投資台積電、展茂光電、亞太固網寬頻、中加生物科技、景岳生物科技、華聯生物科技、太景生物科技、台安生物科技、台灣工銀等公司,包含電子、光電、通訊、生物科技、金融等領域;並藉由投資高雄捷運公司、台灣高速鐵路公司及台灣車輛公司,拓展在軌道車輛、工程及場站開發方面之經驗。

4.人力資源規劃及發展策略

民營化後的中鋼公司,因企業版圖快速成長,轉投資事業跨越不同領域成為集團公司,並藉由子公司來移轉人力,促進新陳代謝。而事業部成立為獨立的公司時,員工以調斷方式為主,若有人離職或異動,則由母公司調動人員支援子公司的營運,子公司的經營團隊則由母公司派任。藉由每一季的集團會議,決定集團內各事業的共同事項與集團的發展方向。

(二)綜合評析                        

中鋼公司在國營事業時期,受國營事業管理特別法之規範,而有別於一般國營事業適用「國營事業管理法」,使在事業經營上享有一定的靈活度,例如在績效獎金方面,中鋼公司即高於國營事業二•六個月薪資上限,並採按季發放而非年度發放方式,使制度發揮實質激勵效果。其次,在民營化前成立子公司,並推動第四期擴建活化人力資源之運用,確實保障員工工作權益,也降低了工會及員工的反彈。再者,中鋼與中鋼集團公司以所擁有的競爭優勢,發展成以製造為主,兼具貿易、運輸、工程、金融、資訊、土地開發及新興科技事業的工業集團,期使中鋼集團能永續發展,並發揮中鋼「工業材料、腦力資源、優質生活供應者」之發展定位。換言之,中鋼公司在成為集團公司後,仍專注於鋼鐵本業之經營,組織架構設計則朝向發揮專業分工、經濟規模及合理人力之優點之功能性組織。由於,中鋼公司在民營化過程中,採取有效之經營發展策略,致力於工會及員工間之溝通,因此,民營化後,即使董事長、總經理之任用,與國營事業時期相同,仍為政府派任之公股代表擔任,雖在派任之初引發「政治酬庸」之爭議,惟尚不影響公司之營運及發展,被外界視為較成功之民營化案例。

二、台肥公司

台肥公司自1946年成立迄今,歷經近一甲子之經營,一直以充分穩定供應國內農業所需肥料為職責,也為我國農業經濟發展立下了汗馬功勞,現在仍然為國內最具規模之肥料生產及供應廠商。台肥公司目前仍屬所謂之傳統產業,為因應經營環境的變化,順應時代發展,利用所擁有之優勢資源條件,擬訂公司經營發展策略,加速產業升級及轉型發展,因此投入推廣生物有機肥料、開發海洋深層水、擴大TFT-LCD週邊相關產業,例如TFT-LCD剝離液、洗淨液等。

台肥公司為因應內外在經營環境的巨變,以及進入WTO自由貿易市場後的衝擊,於1999年8月27日起連續三個營業日在證劵交易所辦理第二階段第三次釋股,順利將公股股權降至百分之四十五•六九,並於1999年9月1日順利完成民營化。民營化後的台肥公司,於2000年起大力推動企業再造變革管理,透過組織與管理機制的再造以及追求成本合理化,快速蛻變經營體質、強化企業競爭力,期能達成「一年一個樣,三年不一樣」的目標。改造後之第一(2001)年便轉虧為盈 ,隨後獲利逐年穩健成長,去(2004)年稅前淨利達新台幣二十二•八五億元, 創下台肥公司近十年新高。其民營化釋股過程,如表1-2:

 

表1-2 台肥公司民營化釋股過程

階段

日期

釋股比例

說明

第一階段

第一次

1998.03.24

24.93%

共釋出1.75億股,其中0.27億股保留工員工認購,其餘公開承銷。

第二次

1998.04.20

 

立法院認為釋股價格偏低,不了了之。

第二階段

第三次

1999.06.23

8.19%

證交所第一次公開拍賣,僅賣出57,227仟股,佔股權8.18%,另依規定辦理員工認股104,084股,共釋出8.19%。

第四次

1999.07.14

 

受兩國論影響,股票未賣出。

第五次

1999.08.27

18.00%

第二階段第三次拍賣全數售出,連同員工認股,累計民股股權達54.31%,完成民營化。

 

(一)組織經營策略

1.「固本」與「創新」

台肥公司為求永續經營與發展,採行「固本」與「創新」兼容並蓄的經營策略,全力拓展經營領域,以建構具競爭優勢的企業體制。所謂「固本」即由生產者角色轉為生產者及供應者兼具之角色,精緻化經營現有肥料及化工核心事業;而「創新」則是全力開展新的事業與業務,主要為「海洋生技、農業生技、電子化學品及土地開發」。目前各項發展計畫如下:(1)海洋深層水科技園區:被譽為廿一世紀的藍金之海洋深層水之開發利用,因其具有低溫、清靜、含豐富礦物質及養份且病原菌稀少之特性,來源不虞匱乏並可供水產養殖、飲用水、飲料、美容/化妝品等多種用途,為各界一致看好之高附加價值新興產業。而台肥公司花蓮廠因鄰近東部海岸,擁有容易取得深層海水之優勢,未來將逐步開發成海洋深層水之科技園區。(2)在土地開發方面:台肥公司利用各廠土地整體開發方式達到企業轉型的目的,包括:位於南港經貿園區內之土地,配合政府整體規劃逐步開發;新竹廠土地納入新竹市政府之「新竹科技特定區計畫」,在取得開發許可後將次序予以開發;高雄廠土地納入「高雄多功能經貿園區計畫」,未來將配合開發。

2.強化競爭力,拓展多角化        企業成敗的關鍵在於能否「發揮優勢,管理缺失」,台肥公司不斷改革、

  創新,除在肥料與化工本業繼續透過市場機制、成本效益、產品行銷組合及優質的服務、大力拓展海內外市場及赴國外設廠尋求低價成本優勢等策略,以厚植經營實力並確保市場領導優勢外,並朝下述四大核心經營主軸徹底進行事業之轉型與升級:(1)推廣生物有機肥料:隨著台灣生活水平提高,質量的提升轉變,追求「安全」與「安心」的有機農產品已成為消費新趨勢,未來台肥將以有機與安全的市場導向,將傳統化學肥料漸次轉型為生物有機肥料,將生物科技應用在農業上,讓農產品品質提升且可量產,並自2002年成立「台肥生物科技研究中心」,全力研發推廣生技肥料之開發,以維護農業生態環境,確保農業永續經營,協助農民生產高附加價值之健康安全又有生命力的農產品供消費者享用。(2)開發海洋深層水,發展海洋生技產業:台肥花蓮廠鄰近花蓮港及太平洋海岸,擁有豐沛的海洋資源,目前已引進「高密度循環水養殖技術」進行白蝦養殖以及台灣鯛海水馴化養殖之規劃,並積極進行「海洋深層水(DOW)」的開發,委請日本智庫機構(MIC)進行開發內容規劃及可行性研究,預訂分三階段進行:第一階段(2005~2006年):以DOW產業園區為主,先投入DOW取水、製水工程及飲用水/飲料/食用鹽生產,再陸續引進啤酒、化妝品、衛浴清潔用品、魚鮮冷藏、水產養殖、藻類養殖、食品加工及保健藥品等產業;第二階段(2007~2008年):以主題樂園為主,包括水 族館、植物園、驚奇館、海鮮餐廳、紀念品購物中心等;第三階段(2009~2010年):籌建休憩觀光旅館、SPA海療館及養生文化村等。 (3)擴大TFT-LCD週邊相關產業:台肥公司近年積極轉型,於2002年設立高純度電子化學品生產設施,供應國內TFT面板產業之需求。目前已擁有日產光阻剝離液三十五公秉及日產洗淨液十公秉的生產能力。台肥亦已開發將半導體廢酸及TFT鋁蝕刻液回收再利用轉製肥料之生產技術,並與工研院開發半導體溶劑回收技術,希望為電子業建立「高純度化學品回收中心」,除可服務客戶降低成本與進行廢棄物處理亦可增加收益,同時運用技術對資源進行再利用也是企業對社會貢獻一份心力之責任。未來台肥亦將朝建立「半導體與面板廢液回收再利用中心」發展。(4)善用土地資源,分短、中、長期計劃性完成土地開發:台肥公司所擁有的土地共計一百八十公頃,目前除維持本業生產之廠區土地計一百三十六公頃,另四十三餘公頃已規劃成為「商業區」、「住宅區」、「專業物流區」、「經貿園區」等使用分區,配合未來分期計劃性開發,不但可獲得土地增值收益,並可擴大事業領域。

(二)綜合評析

台肥公司面對二十一世紀全球化與知識經濟的時代,在企業經營環境變化更為快速,市場競爭更為激烈的情況下,組織致力追求科技之發展與應用。面對經營環境之改變與挑戰,民營化後的台肥公司,大力推動企業再造變革管理,透過組織與管理機制之再造及追求成本合理化,改善經營體質,除採行「固本」與「創新」兼顧之策略外,亦強調整個經營團隊與全體員工戮力合作,善用公司優勢資源,開創新局,達到台肥公司「促進公司營運的穩定發展」、「確保公司股東的權益」及「善盡企業的社會責任」等三項基本營運目標。再者,台肥公司為強化競爭力,積極拓展多角化經營,以新事業計畫或開發計畫做為公司未來經營重心與努力轉型的方向,期能在最短時間內見到成效。惟民營化後的台肥公司也因積極成立轉投資公司,並藉財務操作方式將公司資金轉貸投資公司及購買新瑞都股票公司,以致影響台肥公司股價及事業經營,使公股代表董事長遭撤換(紀少鈞,2005)。尤其,1999年民營化後爆發炒作自家股價事件,因子公司短期投資之股票,受到股市波動影響價格下滑,認列轉投資子公司損失六•八五億元及其他損失,兩年間損失金額達十五億元(行政院研究發展考核委員會,2003)。2006年4月台肥公司再次因公股(行政院農委會)派任之董事長與總經理經營理念不合,造成公司內訌,最後,演變成董事長與總經理雙雙遭撤職,而公司兩位監察人也因事件引發社會輿論極大爭議,先後請辭去職,使企業形象受到重創。

綜上所述,台肥公司於1999年透過所有權的移轉完成民營化後,暴露之問題如下:

1.政策干預

民營化後的台肥公司,雖在董事會、事業投資、營業預算、用人費用及經營發展等方面,已不受立法院的監督,順利擺脫國營事業組織僵化、決策遲緩、無法及時回應市場等包袱。惟董事長、總經理等經營高層皆屬官派的公股代表。換言之,台肥公司之經營決策仍受政府部門的掌控及政策影響,無法像民營企業純以股東權益及企業獲利為考量。

2.政治酬庸

台肥公司董事長、總經理之任用,與國營事業時期相同,仍由政府派任,領導人的人格特質、領導風格、經營理念及專業能力,能否帶領轉型後的公司朝向經營彈性化、運用靈活的市場策略,提昇競爭力及掌握商機十分重要。惟從台肥公司的轉型經驗中,「政治酬庸」高於「專業領導」的疑慮,並未因民營化後而消失,連帶影響公司的未來發展。

三、台糖公司

蔗糖是台灣特產,早在十七世紀,台灣砂糖即已外銷。1900年以後,開始設立新式糖廠。第二次世界大戰結束,政府將原由日人經營的大日本、台灣、明治及鹽水港四製糖會社合併,組成台灣糖業股份有限公司,於1946年5月1日成立,為經濟部所屬國營事業。1952年至1964年間,台灣砂糖出口值始終佔外銷品第一位,最高時曾佔全部外匯收入的百分之七十四。台糖公司每年為國家產製數億美元價值之砂糖及副產品,繳納為數可觀之各種稅捐。過去盛行種蔗年代,每年種蔗面積約十萬公頃,與各糖廠訂約之種蔗農戶約十三至十五萬戶,有效利用土地資源及擴大農村就業機會,對台灣農村經濟發展貢獻甚大。在台灣經濟發展之初期,糖業促進農村的繁榮,也帶動工業的發展,台糖公司對於農業的現代化有示範及推動作用。1964年以後,由於經濟結構轉變,糖業在整個經濟中比重相對減低,但對國計民生,仍不失其重要性。     台糖公司規劃之民營化方式說明如下:

1.原則與流程: (1)土地析離、非營業土地不移轉。 (2)民營化前,非營業土地暫由台糖公司管理。(3)民營化後,台糖公司若無成立土地管理公司之必要,其非營業土地將於清算後按股東股份比例分派予股東。

2.成立事業部、逐步移轉民營,包括量販、生技、精農、畜殖、油品、商品行銷、砂糖、休閒遊憩等事業部〈砂糖事業部除外〉,如表1-3。並依績效、產業前景、外在環境、員工工會意向及尋求策略性投資人等評估項目,排定優先順序。而不民營化事業,則成立資產事業管理群,負責資產管理、土地開發、農產經營及工安環保。

3.土地、民股之處理與民營化脫勾:(1)先處理民股再處理土地(含收購、減資、換股三種方案)。 (2)暫不處理民股逕行處理土地(含捐贈、非營業基金價購)。

4.其他民營化相關問題:包括糖業經營策略、蔗農照顧、人力資源規劃、員工溝通及政策性任務協調,由農委會協助規劃處理。

表1-3 台糖公司事業部分階段民營化時程

階段

時間

對象

方式

配合作業時程

第一階段

2006年底

生技、畜殖、休閒遊憩、油品及精農事業部。

以資產作價與民間資金合資成立民營公司、員工內部創業、標售資產。

1.2005年各事業部建立完整獨立之財務報表。

2.2005─2007年實施經營改造計劃,規劃推動民營化。

3.每半年檢討各事業部民營化執行計劃時程。

4.2010年完成大部分事業部民營化。

 

第二階段

2007年底

商品、量販事業部

第三階段

2008年底

未能於第一、二階段民營化,經營改善後仍無法民營化者,結束營運。

 

政府對於台糖公司推動民營化則提出兩項政策性指示,一為員工內部創業方面,依公營事業移轉民營條例等相關規定辦理。二為員工溝通方面,要求台糖公司持續與工會及員工妥善溝通。而工會方面亦針對民營化提出數項訴求如下: 1.公開釋股; 2.分階段民營化; 3.應就事業整體經營考量; 4.不應採切割式,影響產業結構及競爭力; 5.反對以廠、部門分售、標售; 6.簽定團體協約; 7.保障員工工作權益; 8.保障員工勞動條件。

(一)組織經營策略

1.創新、速度、追求卓越

台糖公司提出經營理念如下: (1)「創新」:改變現狀,創造未來是企業經營向未來挑戰之展現。企業之生存、成長,唯有不斷的創新,方能確保永續經營。(2)「速度」:企業致勝之道在於「快速學習」、「快速創新」、「快速服務」;要提升競爭力就必須加速學習新知識、技術,方能快速創新、快速提供顧客最佳服務。(3)「追求卓越」:要有卓越的績效,就要不斷的改進,堅持到底的精神,方可達最高的願景目標。

2.嘉年華購物中心

2003年10月於台南仁德斥資四十三億打造『Sugar Mall嘉年華購物中心』。地下一層、地上二層的大型購物中心,除了營業面積四千坪的台糖量販賣場外,另有三千多坪空間集結了六十家不同業別的專櫃進駐,包括流行服飾、美食餐飲、休閒娛樂、家居用品、親子童裝、圖書用品等類別,主推親子市場。

3.積極拓展多角經營

為求企業永續發展,乃調整公司經營策略,於2003年底至2004年初陸續成立量販、生物科技、精緻農業、畜殖、商品行銷、油品、砂糖及休閒遊憩等八大事業部及資產管理、土地開發與農場經營等三個中心,以提昇經營績效,創造台糖台糖另一波黃金年華。

4.推動「企業再造」

台糖公司鑒於時空的轉變與經營環境的變遷下,有感於既有齊頭式平等之薪給制度,已缺乏市場競爭力與有效激勵員工的功能,為求企業生存發展,亟思跳脫舊有思維,謀求合理並能兼具激勵的薪資結構。因此,自2005年9月起積極推動「企業再造」方案,以年資結算、重新敘薪為主軸,其目的為: (1)調整主管加給:主管減薪幅度略有不同而非加薪; (2)縮小同職等各職級間主管加給差異:因職級高低與肩負責任並無相對關係;(3)依不同職務類別,給予不同比例之職務加給:讓努力工作與未擔任工作同仁的薪資有實際差異。

(二)綜合評析

台糖公司以「民營化」為組織轉型最終目標,「企業再造」為組織轉型的手段,藉貼近勞動市場薪資水準,有效降低勞動成本;並輔以遴派優質主管汰換不適任主管機制、專案離退、鼓勵員工轉業及多角化經營等配套措施,期能達成員額精簡、用人費降低、提昇經營績效,改變企業體質,為落實民營化工作預做準備。

惟不論「民營化」或「企業再造」之組織轉型策略,在缺乏與工會進行良性的互動與溝通下,造成勞資雙方互信嚴重不足,引發工會強烈質疑慮,不斷透過勞資爭議調解、主管機關陳情、立法院施壓及街頭抗爭等方式,表達工會堅決反對立場與員工的不滿,要求台糖公司即刻進行勞資協商,重新檢討組織轉型方式,使台糖公司的未來充滿變數。其次,五年內換了四任董事長的政策,除頻添外界「政治酬庸」的聯想外,也因台糖公司高層人事更迭頻繁,造成組織內部不安定,影響公司政策延續性,對於進行中的組織轉型、經營策略與未來發展至為不利。

[勞工權益]國營事業組織轉型與民營化必要性之探討推動「非民營化之組織轉型」(上)/戴國榮