勞工議題

我對公營事業民營化的看法／中國文化大學 勞動暨人力資源學系     鄭旭恆

前言

        從前，聽到「民營化」這幾個字的時候，總是覺得民營化可以改善國營事業龐大且複雜的組織制度，以及可以讓民間經營的企業家對組織的資源做更有效的利用，再將獲利回饋給消費者，因此對於民營化我是抱持著贊同的想法。這個想法在今年暑假有幸到台灣石油工會實習之後，有了改變。或許有些想法仍是正確的，但是有一些平常沒有深入思考的層面是有待商確的。在此將以在石油工會實習所學習到的觀念，對民營化的議題加以探討。

民營化之源起

         公營事業的存在是種相當特殊的企業體制。公營事業的設立與存在，在經濟方面，政府可以用公權力干預、介入公營事業的產銷活動。在政治方面，政府掌握了公營事業就代表了政府掌握了某一部分的社會資源，公營事業越多，政府可以掌控的社會資源也就越多。世界各國開始推動民營化的概念是從1 9 7 0年代末期開始的，不論是開發中或是已開發的國家，或是採取各種不同經濟制度的國家，都有推動民營化的動作，並且沒有僅限於某一特定的產業。民營化是一種跨越地區、經濟制度以及產業別的世界性潮流。

         我國的公營事業受到審計、人事、預算等相關法令的束縛，因此縱使組織內有優秀的人才，也會因為受到這些法令規章而無法有效的提升組織經營效率。

        1989年行政院成立「公營事業民營化推動專案小組」著手進行民營化推動方案、修訂及訂定民營化有關法令、審議民營化執行方案等工作，並於1 9 9 0年實施民營化政策。希望可以藉由民營化有彈性且靈活的經營手段讓公營事業提升競爭力。

民營化之發展

        政府於民國八十年將十九家公營事業列為第一波民營化的對象，其中包括了中鋼、台機、中船、彰化銀行、台灣中小企銀、中國產物保險及台灣產物保險…..等，現在仍能耳熟能詳的事業。

        民國八十三年中國產物保險公司以公開標售股權方式完成民營、中國石化及中華工程以公開抽籤及承銷認購方式完成民營。民國八十四年中鋼公司以公開抽籤及洽商認購方式完成民營。其它以出售股權的方式民營化的還有第一銀行、華南銀行、中鋼等企業。近年來民營化的公營事業則有台鹽（ 民國九十二年） 、合作金庫、中華電信、唐榮公司。

        結束營業的事業則有農業開發處、海洋漁業開發處、冷凍加工廠、台中港船舶中心、榮民製毯廠、彰化工廠、榮民礦業開發處、榮民化工廠、楠梓工廠、等。

        綜觀歷年來民營化的公營事業，其民營化的方式有出售股權、讓售資產、招標及資產作價與民間投資人合資成立民營公司等等。其中就經建會的統計資料顯示， 「出售股權」為民營化最常見的方式。

公營事業與政府

        公營事業對政府而言， 並不是為了追求最大利潤而存在的。國家的基礎建設欠缺民間資本， 是由公營事業出資完成的， 例如說電話線路、自來水管的鋪設等等。油、水、電等民生物資由公營事業生產， 也由國家調控。這告訴了我們， 公營事業有幾項主要的功能： 促進經濟發展、供應民生所需， 平穩物價、公共服務，拉近貧富差距等。

        在此以中油為例子，在幾次石油危機的時候， 中油雖然知道會虧錢， 但還是以便宜的價錢供應石油給社會大眾。當時若中油沒有擔負起供應石油的重大任務的話， 許多建設都將受到影響， 進而會拖累經濟的發展。另外， 國內石油有二至三個月的安全存量， 可以因應發生危機的時候， 石油仍然可以繼續供給。儲存石油的設備、場地、原油等成本龐大， 光是六十天的儲油成本就將近八百億， 若是交由民間企業負責， 恐怕是沒有幾家撐得住的。由此可見公營事業絕非只為政府求最大利益的事業， 而是對民生大計擔負起重責大任。

政府推動民營化之手段

        政府積極推動民營化的理由有：提高經營效率、提高服務品質、全民釋股，民眾得利， 但實際上最重要的因素可能是為了解決政府財政危機。

        目前，政府民營化的情況接近於殺雞取卵般短視近利的作法。為了要填補政府乾癟的口袋， 便將公營事業賣給財團企業， 此舉無非是賤賣國家的資產與責任， 並且將國家與人民之間的關係市場化、商品化。

        政府在財政收支不平衡的情況下賣股求現， 要怎麼賣呢？ 賺錢的事業先賣掉， 賺錢的國營事業， 容易脫手換現金， 政府急著把他們賤價賣掉。例如中工、中石化、中鋼、中油、中華電信等等。賠錢的事業要關掉， 賠錢的國營事業，是政府急於脫手的燙手山芋。政府對於體質不良的公營事業先給予改造或再生計劃，如果再生成功，便是可以賣掉的商品。如果不成功， 那就只有關廠歇業一途。一旦關掉，許多公營事業員工的生計都將大受影響，此舉已經到冷血無情的地步了。

公營事業

        公營事業在社會大眾的眼中，往往都象徵著高薪、高福利、鐵飯碗，是令人稱羨的工作。在以往，公家單位招考員工是採取內部招考的方式，一般百姓要消息靈通才有機會去參加招考。現在，每年都會出現高普考報名人數眾多，但是錄取率極低的新聞。就像最近， 中油、台電、台水三家國營事業聯合招考新職員，總共需要1 2 4 9人，報名人數卻多達六萬人，錄取率低於2%。來應考的考生從高職、大學，甚至是碩士、留學的博士都有，由此可見大家都想要在公營事業裡面卡一個位子，將來的生活就會有起碼的保障了。

        在目前經濟不景氣的狀況下，私人企業沒有裁員、減薪就算很好了，加薪對大部分員工來說，是個奢侈的夢想。公營事業只要肯做，在組織裡面待得夠久、薪資不斷的調整，再加上其他的福利，整體工作條件絕對優於大部分的勞工。

        社會各界的贊助優惠可能在公、私營事業都有，但是贊助優惠的消息外界不一定會知道，需要藉由組織內部的消息網路來獲得優惠的訊息，例如石油勞工373期裡面即刊載了一個優惠訊息「台中愛麗西施商務飯店為嘉惠石油工會會員，特別推出住宿專享優惠方案」，會員不論是去台中出差或是出遊都可以選擇前往優惠的飯店住宿。由以上這些部份就可以看見，公、私企業福利上的差別之大，也難怪大家都想要搶一個公營事業的飯碗了。

民營化與公營事業

        民營化推動的過程、內容、與結果，會影響到成千上萬公營事業員工的命運、龐大國家財產的處理方式，與社會大眾的生活福祉，其中最重要的就是人民的生活會不會受到影響、公營事業民營化之後人民的經濟狀況是不是可以比之前更好，這些都是民營化之前要先行評估的。

        對部分公營事業的員工來說，一但公司民營化， 代表的可能就是失業了。現今，公營事業所需要負責的對象是政府、是百姓， 私人企業要負責的則是股東們的股票、股東們的權益、股東們的錢，所謂「不賺錢的企業是不道德的」，理由就在這邊了。企業要經營的有效率，且要拿到最高的利潤，一般最常見的作法就是「組織減肥」、「減少人事成本」，這兩個做法其實就等於裁員、減薪。

        這邊以台汽為例，民國八十五年民營化之前，員工人數有15745人，民國九十年，民營化前夕，剩下3 1 8 8人，九十年七月民營化之後，剩下的僅有1 0 9 3人。員工薪資方面，民營化後，技術類員工平均減薪2 5％，行政類員工減薪5 0％至7 0％。另外，中國石油化學公司民營化之後，員工人數也減少了700人。

        民營化還會造成的後果是員工權益的喪失、工資水平下降。人事成本最直接關係到的就是員工們的薪水，這邊也有幾個例子可以證明，民營化之後員工的薪水會受到影響：中石化某廠，民營化後老闆對315名員工，只發給250人的薪水，管理階層開始將員工調職、降薪，逼人自動走路。中石化員工表示：統一集團收購台機鋼品廠前承諾年薪不變，民營化後卻變更薪資結構，將服裝費等各種津貼併入薪資，實質減薪。

        民營化之後，企業為了追求利益可能採取的手段如上面所說的裁員、減薪之外，會不會把腦筋動到土地上面也是個問題。就拿我平常會去加油的地點來說好了，位在大安森林公園附近，和平東路跟新生南路交口的龍安加油站、復興北路上，中興百貨公司附近的加油站、通化夜市附近，信義路上的加油站、也是通化街附近，基隆路上面的加油站，這幾個加油站都是位於都會區的黃金地段，土地價值難以估計。如果民營化後企業為了投資賺錢， 把這些加油站關掉，拿這些土地去蓋房子，租給別的企業，或是賣掉再拿錢去投資絕對都比加油站賣油好賺。如果這樣子的事情成真的話， 以後逛街回家汽、機車沒有油了，那樣下場就很悽慘了。所以，民營化對於一般民眾的權益，也是有可能會產生不利影響的。

民營化與市場

        最近跟民生需求有重大關係的新聞大概就是油價了，先是汽油每公升調降七角，再來就是新制油價的上路，九月一日開始油價改為每月調整一次。浮動油價實施以後，造成了許多話題和風波，但是我認為浮動油價的措施是合理的。這次對於浮動油價機制的修改，政府為了防範國際油價異常波動，衝擊國內民生物價，新措施設置了「緩和機制」，當國內油價稅前價的累計漲幅達1 5 %，政府就會暫時凍結浮動油價機制，並且，國內油價繼續維持亞洲鄰近國家最低。對於這樣子的機制我認為很奇怪，浮動油價反映的是市場波動，如果今天的措施改為超過某一程度政府就會介入，那就代表浮動油價的機制在某種程度上還是人為因素可以干預的，並不是完全自由。這樣子就好像是老師畫一個圈圈，學生罰站絕對不能超過這個圈圈，否則老師就會出面警告了。

        雖然說這樣的新制或許不是最妥當的作法，但還是可以看出政府與中油對於民生需求的照顧。汽油一公升的價錢中有將近五分之ㄧ是貨物稅，剩下的就是煉油、人事成本方面的錢，說實在，賣一公升的油實在是沒有賺多少錢。公營事業必須對民生大計擔負起責任，此為公營事業的義務，民營的話就不一樣了。看看台塑，每當中油宣布調整價錢，台塑也馬上跟進，台塑這樣的作法絕對賺的比中油還多，中油要對國內油品負責， 因為他有義務，台塑就不一樣了，台塑的任務就是賺錢，因此， 在國內的市場， 台塑僅佔了大約3 0%，剩下的7 0%是中油的。台塑大部份的油是銷往國外大賺外國人的錢，獲得的利潤比中油多上許多。

        如果中油民營化之後，銷售的策略必定是會改變的，私人企業要的就是錢、利潤，到時候誰還會管什麼浮動油價，企業要賺多少錢油價就定的多高，舉例來說，英國自來水民營化後， 五年內水費上升1 0 6％，利潤則上升6 9 2％。政府目前還能對公營事業中油做出一些管制，民營化之後，企業獨立經營，政府想管也管不著了，到時苦的還是我們老百姓。

        許多人認為，民營化會帶來市場的自由化，其實並不盡然。自由化所希望的是將競爭引入市場，其意義是將硬體設備、軟體或是服務都開放讓廠商自由競爭，藉此讓進入市場的廠商增加，在其相互競爭的情況下使產品的費用降低及服務品質的提升，達成市場自由化。自由化改變的是市場的結構，民營化改變的是企業的擁有權，對於改變市場結構的作用不大。假若中油民營化，市場還是被台塑及民營化之後的中油所佔，想要進入市場的廠商仍然打不過這兩家企業，到最後只好放棄進入市場的想法。就像之前的ESSO石油公司一樣，匯僑與國際知名的ESSO石油公司合資在台灣成立台灣埃索環球石油公司，從事石油進口、儲存及銷售，並且向匯僑公司承租台中港四個油槽(總裝置量11萬公秉)。並籌設經營E S S O品牌加油站，但是最後還是敵不過台塑與中油兩家廠商的強勢。由此可見自由化和將公營事業民營化可能造成少數大企業對多數資源的控制。在這種情況下他們在市場可能成為合法的壟斷企業。

結語

        以上對於民營化的論述僅是個人對於這龐大的主題的一點見解，民營化有好的地方，但是壞的地方是較為大眾所知的，外國也開始省思，民營化是否真的對社會大眾好？甚至有些國家已經開始探討某些產業是否真的該民營化，甚至檢討這些產業是否該收歸國營、回到原點。

        或許民營化是條必定會走的路， 但是以目前的狀況來說，配套方案以及各種準備方面都嫌不足。貿然民營化的後果會導致社會的負擔增加，私人資本的極度發展，對政府、對國家、對人民都是不好的。因此，油、水、電等民生物資在現階段還是維持公營，由國家來調控，避免落入私人手裡比較妥當。但是，若是政府不顧一切的執行民營化，希望石油工會能堅持目前的狀況，不要簽同意書， 這樣中油民營化就無法實現，或許這樣對社會，對百姓，對中油及其員工都是好的。

        能在這個暑假到石油工會來實習我真的覺得很榮幸，在學校學習的都是理論，在工會可以聽到很多實際方面的事情。最實際的莫過於去經濟部抗議了，這些都是在學校學不到的，因此覺得十分新鮮，也覺得比去其他單位實習的同學幸運多了。一個月很快就過去了，現在想起來還蠻懷念石油工會的，每當經過都會往樓下玻璃門裡面看一下，希望可以看到認識的組長們。這段時間或許不長，但工會讓我有家的感覺，能當一個月的中油人，感覺真好。