[勞工議題]台灣之中高齡勞動者失業問題／蘇炤安

石油勞工

勞工議題

台灣之中高齡勞動者失業問題／蘇炤安

一、前言

台灣中油公司目前雖然是國營事業，員工的工作享有保障。但是，假設哪天台灣中油公司被民營化的話，或許會因為公司經營團隊的營運策略或用人策略改變，使得公司必須裁撤員工才能解決問題，則中高齡員工就很有可能成為首要裁撤目標之一，就會造成中高齡勞動者失業，所以台灣目前的中高齡勞動者失業問題，是值得我們來研究探討的一個議題。

由於高齡化社會的來臨，台灣老人人口比例快速攀升，目前台灣現在勞動力亦呈現老化的現象，亦即勞動力人口當中，中高齡者所占比例有逐年上升的趨勢，如果以年齡組資料來觀察失業狀況：中高齡失業的人數雖不多，但增加的幅度卻是最大，顯見中高年已成為現階段失業問題主要的受害者。由於近年來我國經濟成長趨緩，且正處於國內產業結構改變之際，造成許多因破產而關廠的情形，以及因資本移轉國外而關廠者。此外，國內環保意識高漲，政府開放企業到大陸及東南亞設廠，亦使得勞力密集的產業紛紛外移，造成國內失業人口驟增。其中許多中高齡從事勞力密集工作者，在雇工不易且面臨科技進步及產業升級之下，總是成為企業裁減、解僱、或資遣的優先對象。而年齡就變成中高齡勞工最大的再就業障礙。

9 4 年台灣地區中高齡（ 4 5 ～ 6 4 歲）人口為5,132千人，較五年前（89年）之4,220 千人增加912千人或21.61％，較十年前（84年）之3,442千人增加1,690千人或49.10％，主要因戰後嬰兒潮出生的人逐漸步入中高齡及醫療技術進步國人平均壽命延長所致。

9 4 年台灣地區中高齡勞動力人口為3 , 0 9 1 千人，較8 9 年增加5 6 7 千人或增2 2 . 4 6 %，其中就業者由2 ?4 8 0千人增為30 0 5千人，增幅為2 1 . 1 7 %；失業者由44千人增為86千人，約增加1倍。

表1、中高齡之人力資源狀況單位：千人

項目別	84年	89 年		94 年
項目別	84年	89 年	較84年增減（%）	94 年	較89年增減（%）
45～64歲民間人口	3,442	4,220	22.60	5,132	21.61
勞動力人口	2,094	2,524	20.53	3,091	22.46
就業者	2,081	2,480	19.17	3,005	21.17
失業者	13	44	238.46	86	95.45
非勞動力人口	1,348	1,697	25.89	2,040	20.21

資料來源：行政院主計處「人力資源調查」。

　　社會普遍存在對年齡老化的偏見，導致中高齡失業者的再就業困難重重，由於老化將造成感官功能的退化，因此一般人對於中高齡勞動者多具有不一定正確的年齡老化偏見，例如認為中高齡勞動者較不適任或難以學習，但是並非所有的工作均需要敏銳的感官能力，同時中高齡勞動者還具有多年工作經驗的優點（資料來源：紀佳芬，1999）。

二、台灣就業市場的年齡化階層現象

　　在年齡老化偏見下，從台灣勞動力市場需求面角度來看下，可以發現：當工業與服務業企業遇有人力短缺需求時，僅有20.47%的企業雇主願意僱用中高齡勞動者，明顯看出需求意願的低落，此點與長期失業者遭遇之尋職困難以年齡限制因素最高，占約三成相符。而79.53%的企業雇主不願意僱用中高齡勞動者的主要原因，包括體力狀況不良（46.17%）、生產技術不符所需（31.86%）、工作效率較差（31.43%）等因素，次要因素則有退休金成本負擔高（現今勞退新制有改善）與社會保險費用之考慮（11.62%）（資料來源：行政院主計處，1999）。

　　上述調查，反映出台灣雇主階級普遍建構行程的中高齡低度僱用觀。即認為中高齡勞動者的生產力比青壯年勞動者低，因此認定中高齡勞動者的體力狀況、生產技術與工作效率不佳，雇主往往還假設中高齡勞動者不願意、不需要或是不能夠接受訓練，同時也假設中高齡勞動者會要求更高的薪資待遇，甚至於連負責招募工作的主管人員也不願意招募中高齡勞動者，因為擔心會威脅其自身的權威與地位，此均導致中高齡勞動者再就業的困難（資料來源：成之約，1999）。

三、台灣就業市場的中高齡就業問題

　　在勞動結構轉型背景的影響下，台灣中高齡失業者的就業情況，呈現出三個明顯的現象：1.勞動力參與率下降、2.失業率增加、3.再就業困難，而共同的傾向則是中高齡勞動者再就業困難。

　　89年中高齡各年齡組之勞動力參與率均較五年前減少，至94年『45～49歲組』與『50～54歲組』微幅增加，55～59歲組（前五年減少5.21個百分點、後五年減少1.78個百分點）與60～64歲組（前五年減少5.38個百分點、後五年減少3.19個百分點）雖為減少，但減少幅度較五年前小。

　　行政院主計處認為主因是受到國人提早退休觀念所致。但是這可能並非全部因素，因為從中高齡之職業結構來分析時，可以明顯發現：60～64歲組以從事農業工作者最多，為33.98%。45～49歲、50～54歲及55～59歲年齡組均以從事生產操作人員占最多數，分別為37.74%、36.89%及33.42%。顯見中高齡勞動力參與率下降，其實仍然與整體就業結構後工業化的發展趨勢有關。

　　在失業率上升方面，曾有國內學者指出，在90年代末期，雖然中高齡者失業率有明顯增加，但是整體來說，中高齡失業率仍低於同期的全國平均標準，而面臨失業潮的來臨，中高齡者的因應之道，則主要可以分為『退出勞動力市場』與『留在勞動力市場、繼續尋找工作機會』兩種方式（資料來源：張晉芬，2001）。

　　中高齡者失業的原因除了國內產業結構面臨轉型，成為企業裁減、解僱或資遣

題的優先對象外，主要在於企業所能提供給該年齡層勞工的工作機會並不多，尤其是多數企業於僱用新進員工時會限制應徵者年齡，更加突顯出其再就業之困難。經統計，9 4年中高齡失業人數為8 6千人，較93年之95千人減少，但較84年之13千人及8 9年之4 4千人增加，增加幅度頗大；失業率則為2 . 7 9%，雖已較上（9 3）年之3.2%略為下降，惟仍明顯高於84年之0.61%及89年之1.75%。

　　根據行政院主計處的調查顯示：94年5月中高齡失業者計96千人，在尋職過程中曾遇有工作機會但未去就業者約34千人或占35.5%，細究其未去就業之原因，主要係「待遇太低」所致，占未去就業者之43.83%；其餘未曾遇有工作機會之62千人中，尋職時所遭遇之困難以「年齡限制」占67.7%居多、「技術不合」占15.77%居次，顯然年齡是中高齡失業者尋職的最大障礙。

　　雖然就業服務法於民國96年5月23日修改，規定雇主對求職人或所僱用員工不得以年齡為由，予以歧視，但是企業在徵選員工時，依然還是會徵選符合企業所期望的年齡之勞工。所以對於中高齡勞動者的就業問題幫助不大。

中高齡勞動力參與率單位: %

項目別	84年	89 年		94年
項目別	84年	89 年	較84年增減百分點	94年	較89年增減百分點
總計	60.83	59.80	-1.03	60.24	0.44
性別
男	82.96	80.12	-2.84	78.12	-2.00
女	38.11	39.62	1.51	42.59	2.97
年齡別
45～49歲	73.98	73.43	-0.55	75.28	1.85
50～54歲	65.79	63.91	-1.88	64.51	0.60
55～59歲	55.75	50.54	-5.21	48.76	-1.78
60～64歲	41.06	35.68	-5.38	32.49	-3.19
教育程度
國中以下	56.22	53.39	-2.83	53.53	0.14
高中職	73.59	70.28	-3.31	67.60	-2.68
大專以上	84.83	80.07	-4.76	71.31	-8.76

資料來源：行政院主計處「人力資源調查」。

94年中高齡就業者之職業結構單位：%

項目別	總計	民代及主管人員	專業人員	技術人員	事務工作人員	服務工作人員	農事工作人員	生產操作人員
項目別	總計	民代及主管人員	專業人員	技術人員	事務工作人員	服務工作人員	農事工作人員	生產操作人員
總計	100.00	7.50	5.18	14.08	7.09	19.76	10.81	35.58
年齡
45 ~ 49 歲	100.00	7.27	5.82	16.20	8.60	19.05	5.30	37.74
50 ~ 54 歲	100.00	7.60	4.83	14.10	6.98	20.52	9.09	36.89
55 ~ 59 歲	100.00	8.38	4.71	11.66	5.28	19.36	17.18	33.42
60 ~ 64 歲	100.00	6.65	4.08	7.68	3.10	21.22	33.98	23.3
性別
男	100.00	10.12	5.33	14.33	3.68	15.21	11.64	39.71
女	100.00	2.81	4.91	13.65	13.20	27.92	9.34	28.17
地區
台北市	100.00	16.03	12.59	28.61	9.74	16.00	0.27	16.77
高雄市	100.00	9.29	6.84	16.59	10.53	23.47	0.99	32.29
台灣省
北部	100.00	7.21	3.82	14.09	7.41	20.76	3.17	43.54
中部	100.00	5.73	3.84	10.69	5.75	18.73	18.27	36.99
南部	100.00	4.80	3.87	9.03	5.48	20.43	20.26	36.14
東部	100.00	3.12	2.78	9.75	7.63	21.60	24.60	30.52

資料來源：行政院主計處「人力資源調查」。

四、中高齡就業政策

　　傳統上，『提早退出勞動市場』乃是長期的中高齡就業理念，但是在中高齡社會的結構性變遷影響下，『促進就業』與『終身學習』已成為新的政策原則。因此促使45歲以上者，在大幅縮減提早退休規模

中高齡失業狀況與選擇的情況下，能夠持續參與勞動市場就業，並且加強其工作技能訓練，具體措

施包括下列三項：

1.擴大就業空間：

『中高齡者公共就業計畫』，針對三分之一的經濟收入弱勢（貧窮線以下）的中高齡失業者，經濟弱勢需加以協助，提供公共工作機會發展。為擴大45歲以上中高齡者在勞動市場的就業空間，企圖藉以『中高齡者公共就業計畫』，由政府提供短期的工作機會，以維持中高齡者與勞動市場的接觸，避免疏離。

2.加強技能訓練：

提升非經濟收入弱勢的一般中高齡失業者的工作技能，以訓用合一模式，提供給予企業享有僱用獎助津貼之補助，特別是針對基層操作技能人力短缺產業企業，以提高企業僱用意願，由企業加強其工作技能訓練與經驗，提高中高齡失業者的就業能力，鼓勵雇主再僱用訓練後的中高齡失業者。

3.鼓勵彈性退休方式：

成立經由社會夥伴組織共同組成的『中高齡就業諮詢團』，定期提供政府相關問題的建言與計畫措施，特別是關於彈性退休實施方式的建議。並應建立彈性退休制度說明指引，提供給雇主實施，以取代強迫退休制度，並縮減提早退休規模。

中高齡失業狀況

項目別	失業人數（千人）			失業率（%）
項目別	84年	89年	94年	84年	89年	94年
總計	13	44	86	0.61	1.75	2.79
性別
男	11	38	62	0.78	2.28	3.13
女	2	6	24	0.24	0.68	2.17
年齡別
45～49歲	6	23	39	0.78	1.93	2.89
50～54歲	4	12	30	0.70	1.85	2.91
55～59歲	2	7	13	0.42	1.61	2.63
60～64歲	1	2	5	0.31	0.92	2.08
教育程度別
國中以下	9	31	47	0.59	1.97	3.00
高中職	2	8	24	0.69	1.55	2.87
大專以上	2	5	15	0.75	1.17	2.20

　　資料來源：行政院主計處「人力資源調查」。

五、結論

中高齡勞工在我國過去勞力密集產業盛行時期，對我國之經濟發展，有相當重要之貢獻。雖然目前經濟趨勢之發展，使得中高齡勞工之工作技能無法配合主流產業之需求，其對我國過去經濟發展之貢獻不容抹煞，也應得到適當的回報。社會不能因經濟轉型而不顧及這群勞動者之處遇，基於公平正義之考量，政府有必要照顧中高齡勞工，使其免於基本生計之匱乏。

解決中高齡勞工失業問題有待既有勞工行政效率之提升，尤其在加強職業技能之再訓練，培養第二專長，以及勞力供給與需求之媒合績效。不僅中高齡勞工需要職業技能再訓練，既有就業服務體系之人力素質亦需要提升，不能再以傳統就業輔導之理念因應本質不同於以往之失業問題。在加強職業訓練上，政府應考慮以較具可行性之賦稅優惠，提供企業投資在員工之技能訓練（例如企業訓練支出享有抵稅優惠等）。由於企業本身應最清楚其人力素質之需求，由企業自行辦理技能訓練，較能符合產業需求，同時亦可節省政府從事職業訓練之部分行政成本。

如何創造出一個有利中高齡失業者的就業環境，是政府必須面臨的挑戰。因為中高齡勞工的就業競爭力本就薄弱，因此政府應從擬定適合中高齡勞工就業的領域，再針對該領域開辦適合中高齡者就業的職業訓練課程，進行適性就業的規劃，結合企業訓練或公民營機構的推動，配合完善的配套措施，來提升中高齡勞工的就業競爭力，相信可提供中高齡失業者再度就業的第二春。

[勞工議題]台灣之中高齡勞動者失業問題／蘇炤安

　　資料來源：行政院主計處94年5月「人力運用調查」。

[勞工議題]台灣之中高齡勞動者失業問題／蘇炤安