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[勞工議題]我國推動社會對話機制之現況/黃耀滄勞工議題

我國推動社會對話機制之現況/黃耀滄

 

   
 

隨著經濟環境的快速變遷及全球化時代的來臨,無論國內企業或跨國企業都必須承受高度的國際競爭壓力,許多的環境、社會、就業、所得分配等問題相繼出現,同時科技翻新導致傳統產業消失,大量中低技術勞工面臨結構性失業,同時傳統工作型態逐漸被各種非典型的僱用模式所取代,勞資雙方在全球化趨勢下的處境更是難為。在此情形下,勞資關係的發展已逐漸朝向以對話溝通為方式的夥伴關係,透過國際勞工組織(International Labor Organization, ILO)以及歐洲先進國家社會夥伴制度的發展,社會夥伴關係的新思維逐步形成。新的社會夥伴關係將以更加務實與積極的態度對話,超越以鬥爭為目地的階級意識,由社會夥伴們共同努力改善工作環境、提升生產能力、增進社會安全,以及促進社會福祉。

社會夥伴關係之精神於1919年ILO成立時,即已在ILO憲章及後續的ILO宣言裡,揭示各會員國應推動勞、資、政三方的夥伴關係,共同組成治理機制,秉持自由結社與言論自由的信念,凡涉及社會、經濟政策以及勞資雙方之各項權益主題,都應置於三方機制的框架下,進行社會對話。而ILO本身即為落實社會夥伴理念、實施社會對話和三方機制的典範。ILO在1960年通過的諮商建議書中,建議各國應在全國及產業層級建立政、勞、資三方諮商的機制,以建立或強化各國政府與雇主及勞工組織間的對話與合作。面對經濟環境快速變遷,勞資協商機制已逐漸扮演著重要的角色,透過勞資對話溝通之過程,勞工得以取得資訊並認知經營之環境,雇主亦能獲取勞工意見,建立勞資合作關係,提昇企業生產力。

ILO定義之社會對話包含各種形式的協商、諮商或者只是單純勞、資雙方以及與政府之間針對經濟與社會政策相關議題的資訊交流,而社會對話本身主要的目的,在促進工作世界中主要關係人間(以勞、資雙方為主),建立共識以及促進民主參與。成功的社會對話結構及過程,具有解決重要經濟及社會議題、鼓勵良好治理、增進社會及產業的和平與穩定,以及促進經濟發展的潛力[1]。因此社會對話機制本身並非是目的,社會對話可說是一種讓政府與社會夥伴共同運用的工具,藉以達成國家之經濟與社會發展目的。我國目前對於社會對話機制也相當的重視,茲分析如下:

一、各國社會對話制度之發展

社會對話的形式、層次以及參與的角色可以因為各國歷史、文化、經濟、社會情勢以及產業特質等因素而有所不同,甚至對於社會對話的概念也因為工業文明發展進階不同,而有不同的概念與解釋。但無論社會對話的概念和模式形如何演變,社會對話都必須建立在結社與協商自由的基礎之下進行,而其最終目的無非是以和平手段維護社會正義,確保勞資共創的經濟成果不會因資方經營及管理優勢而使勞工損失應有權益,同時也藉由各種形式的對話打開合作空間,共同促進社會、經濟發展。社會對話制度無法完全移植,但參考各國或不同產業所發展的社會對話機制,可以擴大的詮釋空間,豐富我們對於社會對話的想像,也可以提供勞、資、政等三方於構思及推動社會對話之參考。惟社會對話必須考量各個國家的文化、歷史、經濟及政治脈絡,並沒有一體適用的社會對話模式,可以供他國直接移植。雖然結社自由與團體協商的基本原則不變,但各國的社會對話差異甚大,不論是制度安排、法律架構、甚至傳統及實務,均有甚大的分歧。

        各國社會對話制度之發展,因為文化、歷史背景、勞資關係模式、經濟與政治環境的條件等因素之影響,其實很難有相同的結構,但或可藉由各國發展社會對話之案例提出一些觀察,作為我國建立社會對話機制之參考[2]

(一)社會對話各方對於主要經濟與社會環境關鍵機制之共同認知是一個重要因素。

(二)各國社會對話機制之發展除全國性的階層外,產業層級與區域性之發展也同樣重要。

(三)對歐洲先進工業化國家而言,今日社會對話的主要目標是解決失業與勞動市場競爭力的問題,工資與勞動條件問題相對重要性已經較低,對於後進工業國家如韓國而言,工資或勞動條件議題仍然重要,但同時亦需解決失業與勞動市場競爭力之問題。

(四)如何維繫持續性的社會對話夥伴關係,培養信任感與共識,甚過於去維繫一個僵化的「結構性」的對話機制。

(五)政府是三方對話機制中最主要的參與者。缺乏政府對話的社會夥伴關係,難以形成實質的效果。

(六)政府雖然是三方對話中的主要參與者,並不表示政府不能有適當的空間,在必要時超越或制止社會夥伴的爭議,在某些特定政策上,減少社會夥伴之影響。

(七)團體協商可以是社會夥伴關係的互補機制,在先進國家團體協商是夥伴關係形成的基礎,在後進國家,團體協商與社會對話機制在國家政策形成與執行上的功能,必須依照各國勞資關係發展軌跡加以定位。

二、我國推動社會對話機制之現況

社會對話為國際勞工組織所強調勞資共創生產過程之和平與合理分配生產成果的盤石機制,透過結社與協商自由權的確保,讓勞資雙方能於互信的基礎上展開對話,締造產業和平。我國不是國際勞工組織之成員,相關法制也並未完全將政、勞、資三方諮商合作機制制度化,目前我國雖有企業內勞資會議或職工福利委員會,以及如本會組織中委員會組織、職業訓練、勞工保險監理、就業安定基金、工資墊償基金、退休金之管理等制度,皆有政、勞、資三方與學術界之參與。並從我國政府過去辦理的「全國經濟發展會議」、「經濟發展諮詢委員會議」及「台灣經濟永續發展會議」等可瞭解,增進勞、資、政三方之接觸及對話,實有助於促進三方的相互瞭解並建立共識,不過由於我國勞資團體長期受到政府的介入輔導,以及法令的約束,致使得勞資雙方自治能力仍有不足,且互信程度不夠,即使有對話,其結果可能是徧頗或受到某一方的干擾與操縱。為促使勞資雙方建立真正的社會夥伴關係,就關注之議題進行資訊交換、意見諮商,進而對攸關勞資雙方利益之議案提供資訊、意見,並能參與決策,勞委會於民國92年開始規劃推動「社會對話機制」計畫,並於93年開始執行推動「社會對話機制」相關計畫,陸續辦理下列事項:

(一)召開「社會對話推動小組」委員會議

    為辦理「推動社會對話」相關業務,勞委會於民國92年規劃成立「推動我國社會對話機制行動小組」,邀請熟悉社會對話及我國勞資關係現況之專家學者參與,不定期開會審視及檢討社會對話機制推動情形、成果及對談議題等,並研提推動社會對話機制計畫方針及教育訓練之規劃方向,並於民國93年正式成立「社會對話推動小組」,每年召開定期會議二次,並視情況召開臨時會議,其主要任務如下:

1.檢視本會既有之三方對話機制。

2.審議社會對話手冊及網路架構。

3.協助辦理社會對話專題研究及學術研討會。

4.協助推動社會對話理念,擔任本會各業務單位、各地方勞工行政人員、勞資團體宣導會及溝通說明會中部分專題演講或相關課程。

5.協助勞資團體推動社會對話相關活動,並適時針對各勞資團體所提之對話計畫書提供建議;必要時針對有需求之勞資政團體對話活動列席輔導。

6.檢視本會推動社會對話相關活動計畫。

(二)辦理社會對話資料蒐集及專文研究

    鑑於我國勞資雙方及政府行政部門對社會對話機制認知及資源之欠缺,各界普遍對於「社會對話」之概念、功能及運作等,均未有清楚認知,故為釐清社會對話之概念及功能,瞭解其他國家社會對話之運作,勞委會已聘請學者專家撰寫「社會對話機制」相關專文,聘請劉黃麗娟教授針對歐洲協助收集歐盟及國際勞工組織中有關社會對話相關資料,同時委託中華民國勞資關係協進會進行社會夥伴參與政策形成之機制建立與運作方式之研究,作為我國推動相關政策之參考。。

(三)建置社會對話網頁專區

        考量我國社會對話屬初步推動階段,相關對話需求、資訊及勞資政三方對於社會對話之概念尚未明確建構,勞委會特於網站中建立社會對話專區網頁,透過網站傳達資訊,促使勞資團體及行政人員釐清社會對話之概念及功能,瞭解及汲取社會對話機制在其他國家形成、運作經驗,並賡續充實網頁資料 

(四)辦理「建立社會對話」溝通說明會

為增進勞、資社會對話機制概念、功能及運作之認知,培養進行對話之能力,建立對社會對話機制之心理認同及意願,並強化政府行政人員對社會對話的認知,以及勞資團體進行對話時政府應扮演的角色,勞委會自93年起陸續辦理多場勞資團體及行政人員社會對話宣導會及溝通說明會,透過宣導、座談及勞資間之互動,鼓勵企業內建立充分的民主化運作,創造社會對話氣氛與文化,強化勞資夥伴與分享價值及公司內部勞資對話機制,將「社會對話」等概念內化成勞資雙方能夠使用的語言,促成並引發勞資雙方主動激盪社會對話的構想,創造社會對話的思維。

(五)試辦勞資團體對話活動

    勞委會自民國93年起,逐步進行辦理上述社會對話資料蒐集、建置社會對話網頁專區及建立社會對話宣導會及溝通說明會,促使各方更熟悉社會對話之意義。鑑於我國勞資雙方之協商對話已漸有風氣,勞委會參酌國際勞工組織建議各國應在全國及產業層級建立勞、資、政三方諮商的機制,建立或強化政府與雇主及勞工組織間的對話與合作,於95年度開始試辦全國層級社會對話圓桌會議,邀集全國性勞工團體、全國性工商團體、學者專家及政府部門代表與會,建立社會對話之平台,促使社會夥伴間從各種不同角度或議題進行自願性的合作。另為考量不同產業勞雇雙方有不同之對話需求,勞委會於95年開始試辦產業別之社會對話,分別就航空業及觀光旅遊業之勞工議題,邀請相關業別之雇主團體及勞工團體參與對話,其效益均獲致各參與單位之認同,96年度勞委會亦賡續協助勞資團體辦理全國層級之社會對話圓桌會議(以每季辦理一次為原則)及產業別、職業別、地區別之社會對話活動。

陸、結語

回顧台灣過去的勞資關係發展,經歷過解嚴、開放組黨、社會運動勃興以及政黨輪替的激盪,台灣勞工的處境在多年後已獲得顯著的提升,然而面對社會經濟環境的快速變遷與緊接而來的全球化經濟發展,使得如何有效的因應與克服勞動市場中的挑戰,並能符合勞資雙方相互利益並兼顧社會利益,成為重要的課題。社會夥伴、社會對話及三方機制正是因應挑戰並促進未來發展的重要基石,惟現今我國勞資雙方全國層級和縣市層級組織雖已朝向自由化發展,但自由化初期呈現出來的是力量的分化與代表性的不確定,經濟全球化的力道也只增未減,而因應此一挑戰仍必須由勞、資、政三方本身的改革與更新做起,並由政府、雇主與勞工組織秉持誠信原則,尊重、倡導並鼓勵三方諮商,透過社會對話及三方機制或勞資協議,建構真正的社會夥伴關係,對於共同面對的經濟與社會議題,以合作與互惠為原則,形成共識並進行合作,如此方能面對未來的複雜挑戰。

[1] 請參閱ILO網站:http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/areas/social.htm

[2] 有關各國社會對話之經驗,請參閱潘世偉,2003年,「社會夥伴關係與三方諮商:建立我國社會對話機制之研究」,行政院勞工委員會編印。

 

 

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