勞工議題

國家為甚麼會失敗…(上)  ／李漢維

       台灣近年來經濟成長遲緩，跟政治的腐敗有一定關聯，政治菁英跟企業財團有千絲萬縷的牽聯，這些牽聯組構了種種特權，形成了一個內外的壟斷網絡，就算經濟仍在持續成長，勞動者的薪資卻相對倒退到十幾年前的水準，所有的成長幾乎都落入了這個壟斷網絡裡，「榨取型」的經濟．政治制度隱然成型，榨取型制度的形成讓多數人感到沮喪，甚至消失了奮鬥的動力，這對經濟發展是絕大的傷害，成長愈緩剝削苛扣更嚴厲，反過來人們更消極，一個負向的循環成立…。        故蔣經國總統的「解嚴」，將台灣從「榨取型」黨國制逐漸轉型成「廣納型」的多元制造成台灣經濟起飛，如今這「廣納型」制度開始有向「榨取型」制度漂移的迹象，民眾的覺醒是否會讓「廣納型」制度重回軌道，端視後續的發展。 ◎回首歷史       走遍整個世界，生活水準的差異極為巨大。在美國窮人有社會福利制度的庇護，以度過個人危機，經濟及社會機會更是遠遠大過生活在下撒哈拉非洲、南亞洲及中美洲的廣大人群。南韓與北韓、以及美國與墨西哥之間的對比在在提醒我們，這些都只是晚近的現象。        同樣的，今天我們放眼所見的經濟差異，絕大部分也都是過去兩百年來才出現。所有這些都是必然的嗎？過去兩百年來，西方國家、日本的富裕遠遠超過下撒哈拉非洲、拉丁美洲及中國，難道是由歷史、地理、文化或種族預先決定的？工業革命18 世紀從英國開始，然後擴展到西歐，又開枝散葉至北美及澳洲，這難道也是命定的？要回答這些問題，甚至只是推論，都需要有一套理論來說明為什麼有些國家會繁榮富裕，有些則是失敗而貧窮。這套理論既要能夠清楚說明打造或妨礙繁榮富裕的因素，也要能夠指出其歷史的源頭。        我們對新世界經濟及政治發展的主要輪廓提出了一個簡單的理論。做這樣的選擇，相信它能使我們專注於「比較」，雖然不免因此犧牲掉許多有趣的細節。但成功的理論是為許多過程提供有用且可靠的解釋，同時釐清是什麼樣的力量在運作。        為了要達到這樣的目標，在兩個層面上著手。其一，釐清榨取性與廣納性經濟及政治制度之間的區別。其二，說明廣納性制度為什麼會在某些地方出現，其它地方則否。理論的第一個層面談的是制度的歷史面，第二個層面是歷史如何塑造國家的制度。        廣納性經濟及政治制度與繁榮富裕的關係是理論核心。廣納性經濟制度強化財產權，打造公平的遊戲場域，鼓勵新科技與新技術的投資，助長經濟成長，不像榨取式經濟制度則是少數人榨取多數人資源的體系，既無法保障財產權，也不為經濟活動提供誘因。

       廣納性經濟制度與廣納性政治制度互為支持。在政治權力分配上，廣納性政治制度傾向多元，且能達到某種程度的政治集權，並以此建立法治。為財產權及廣納性市場經濟奠定基礎。同樣的，榨取式經濟制度與榨取式政治制度也是互為支援。在權力分配上，榨取式政治制度將權力集中於少數人手中，這些人因此有動機為謀取私利維持並發展榨取式經濟制度，並運用所得的資源鞏固自己的政治權力。        縱使傾向如此，並不表示榨取式的經濟與政治制度就一定和經濟繁榮無關。相反的，其菁英階層也鼓勵經濟盡可能地成長，以便榨取得更多。政治上，榨取式制度至少必須達成了低度的中央集權，因此才有能力達成某種程度的成長。但問題是，榨取式制度下的成長無法持久，其關鍵有二：其一，持久的經濟成長需要創新，創新又與破壞性創造不可分。而熊彼得所提的「破壞性創造」，不僅經濟上以新代舊，政治上也顛覆既有的

       權力關係。菁英階層抓著榨取式制度不放，最害怕創造性破壞，抗拒唯恐不及，因此，任何由榨取式制度培育出來的成長終究會是短命的。其二，宰制榨取式制度的人無不是犧牲社會上的多數人以圖利自己，因此，在榨取式制度下，政治權力成為垂涎的目標，團體與個人爭相奪取。其結果是在榨取式制度下永遠都有強大力量把社會推向政治動盪。榨取式經濟制度與政治制度合作無間，其結果就是惡性循環，榨取式制度一旦站穩了，就會沒完沒了 。而同樣的，廣納性經濟制度與政治制度互動則產生良性循環。但無論惡性循環或良性循環都不是絕對的。事實上，有些國家歷史上雖然是以榨取式制度為主，但因為能夠打破窠臼並朝廣納性型制度轉型。我們從歷史的角度來解釋這種轉型，非為歷史所決定。重大的經濟改變有賴於重大的制度改變，重大的制度改變則是現行制度與關鍵時期互動的結果。關鍵時期是指一個社會中崩解既有政治與經濟平衡的大事件，如十四世紀在歐洲許多地區導致將近半數人口死亡的黑死病；又如大西洋貿易路線的打開，為許多西歐國家製造了巨大的獲利機會；或如工業革命，為全世界的經濟結構提供既快速又具破壞性的改變。        社會的現行制度之所以各異，取決於「過去的改變」。每個社會的制度改變各不相同，原因又是什麼呢？答案是「制度漂移」。一如生物種群的基因會因為在演化或基因的漂移過程中隨機突變而逐漸漂離，兩個本來相同的社會也會在制度上分道揚鑣，但同樣也是緩慢的。利益與權力的衝突，以及間接的制度衝突，在任何社會都是常態。這種衝突經常會帶來難以預料的結果，甚至儘管它所發生的遊戲場域並不公平。衝突結果導致制度漂移，但這不一定是一個累積的過程。換句話說，某一個點出現的小差異不一定會隨著時間而變大。可能小的差異發生，但又消失，然後又再出現。        但不管怎麼說，當關鍵時期來臨，這些因制度漂移出現的小差異就有可能舉足輕重，引導本來完全相似的社會分道揚鑣。如15、16 世紀的英格蘭、法國與西班牙之間存在著許多相似的地方，但大西洋貿易此一關鍵時期獨對英格蘭形成最大的轉型衝擊，因為一些小小的差異—其實就只是在海外貿易這一塊上，英格蘭王室根本無法掌控，但在法國及西班牙，這一塊絕大部分是由王室獨占。如此一來，在法國及西班牙，大西洋貿易及殖民地擴張產生的巨大利益全都進了君主及其同黨的口袋，但英格蘭，在此一關鍵時期製造的經濟機會中得利的卻是強烈對抗君主的群體。制度漂移導致的雖只是小小差異，但與關鍵時期交互影響的結果卻造成了制度的分道揚鑣，而分道揚鑣的結果又製造出當下更重大的制度差益，等著被下一個關鍵時期牽引。        這當中，歷史是關鍵，因為整個來說就是一個歷史過程，經由制度的漂移產生了差異，差異又在關鍵時期出現時扮演了重大的角色。關鍵時期則是歷史的轉捩點。惡性及良性循環則告訴我們，必須研究歷史才能瞭解制度 差異的本質，因為所有這些差異都是歷史所建構的。但我們的理論並不主張歷史決定論，或任何其他的決定論。正因為如此，我們所給的答案是否定的，也就是說，祕魯之所以遠比西歐及美國貧困絕非歷史的必然。        首先，相較於「地理」及「文化」的假說，祕魯絕不是因為地理及文化才註定了貧困。祕魯今天的貧困，完全是「制度」所致，而要瞭解個中的原因，則需要瞭解祕魯制度發展的歷史過程。五百年前的印加帝國，也就是今天祕魯所占之地，無論其富庶、科技發展或權力的集中，都遠遠勝過當時占有北美之地的那些小政治體。轉捩點則在於此一地區被殖民的方式與北美的殖民形成了強烈對比，而此一結果並非歷史的決定，而是在關鍵時期來臨時，好幾次關鍵性制度發展所產生的偶然性結果。整個過程中，至少有一些因素可能改變其軌道，使長期的發展得到十分不同的結果。        由於小差異與偶然性扮演了很關鍵的角色，因此很自然的，不管什麼理論，預測能力都是有限的。廣納性制度的重大突破居然會發生在英格蘭，十五世紀甚至十六世紀固然沒有人預料得到，遑論羅馬帝國崩潰後的那幾百年之間。這一切全都有賴大西洋貿易的打開，製造了獨特的制度漂移過程及關鍵時期才得以成為可能。一九七Ο 年代文化大革命進行期間，沒有幾個人敢說中國不久就會走上經濟制度的巨變以及隨之而來的快速成長。同樣的，未來的五百年情況會出現什麼變化，也不可能有人預測得準。        然而這不是理論的缺點。到目前為止，所有的歷史陳述都在清楚指出，任何以歷史決定論為基礎的論述地理、文化的或甚至其他歷史因素的都是不恰當的。小差異及偶然性不僅是我們理論的一部分，也是歷史形成的一部分。但世界各國的繁榮或貧窮，理論已經清楚說明了其間的差異。接下去的數十年，那一型的社會比較有可能達成經濟成長，我們將提出一些準則：首先，惡性循環及良性循環都有其持續性與遲滯性。未來五十年甚至百年之內，美國與西歐以其廣納性經濟及政治制度為基礎，都將比下撒哈拉非洲、中東、中美洲或東南亞更為富裕，而且是相當程度地更富裕。但不管怎麼說，下一個世紀，這中間一定會有重大的制度變革，某些國家將打破窠臼，從貧窮轉型成富裕。        政治上幾乎沒有發展出中央集權的國家，諸如索馬利亞及阿富汗，或那些政府腐敗無能的國家，如過去數十年來的海地—早在2010 年大地震摧毀全國基礎建設之前—在搾取式制度之下，當然不太可能達成經濟成長，也不可能做出重大改變走向廣納性制度。相反的，那些已經達到某種程度中央集權的國家—雖然可能是搾取式制度統治—卻十分可能在未來數十年中獲得成長。在下撒哈拉非洲，包括有長期中央集權經歷的國家如蒲隆地、衣索比亞、盧安達，以及中央集權制度已經上路的坦尚尼亞，或至少在獨立之後已經為中央集權做好準備的國家。在拉丁美洲，則包括巴西、智利及墨西哥，不僅政治上已經達成中央集權，而且在政治多元化方面也已經跨出了重大的步伐。（ 待續）