勞工權益

民營化後的潛在危機／中國文化大學勞工所 吳佳蓉

壹、前言         在1970年代前，大多數人都認為國營事業可彌補市場機能之不足，對整體經濟成長有很大的貢獻，因此對於國營事業大多抱持著肯定的態度，但自1979年英國率先執行國營事業民營化後，在全球自由化、國際化思潮的影響帶動下，當政府有財政困難就會開始倡議民營化，爾後各國政府便朝向「民營化、人力精簡、向下授權、開源節流」的發展。此一趨勢快速地席捲世界各國，因而興起一波全球性的民營化潮流，降低國營事業在經濟中之比重，導致成為國際間共同趨勢。但國營事業大規模的私有化無疑是一項重大的政策轉變，所牽涉到的議題不只是資本市場秩序及商品的重整，而且也連動牽扯到包括勞動市場與勞資關係的變化，還有資源的社會分配的問題。         對於政府來說，民營化是一石三鳥的經濟政策，且又兼具有政治性及社會性的功能。一方面可以獲得資金，用來做其他更有效的公共投資；另一方面也在不增加人民稅賦負擔下，可以減少國營事業虧損帶來的財政赤字；第三方面則是鼓勵一般人民購買出售國營事業的股票，變成市場經濟下的中產階級。         「民營化」的基本精神在於透過民間的經營與參與，使公共服務的輸送管道可以更加活化，讓提供的服務能夠更多元化，而政府也可藉此減輕人力與財政負擔。民營化不只是對英國經濟危機下了一帖處方箋，它所帶來的成敗影響到很多國家的國運。雖然民營化可以提高經濟效益，但對於有關國家安全及重要民生物資的國營事業則不適宜民營化。否則民營化後如果無法承擔公共責任的後果，則可能造成市場獨佔，亦恐造成國有資產無法回收。所以若國營事業達到企業化經營且能提昇效率，則未必需要民營化（史正富，2007）。

貳、國營事業民營化之歷史回顧        1874年社會主義者德帕普在他起草公共服務報告中強調，「公共服務的建立是確立某種活動具有普遍功利性，而個人主動性將轉移它的目的性，在拋棄無數普通人民時，社會是危險的」。過去幾年來，全球見證了社會主義的瓦解，主流經濟模式重回資本主義及市場經濟。其中一個最重要也最明顯的趨勢就是各國政府在不同的政策考量下出售國營事業予私人企業家。期望藉由民間的彈性經營方式改善國營事業的績效不彰。這種「去國家化」的過程（denationalization process）在1979年由英國的柴契爾夫人(Margaret Thatcher)正式命名為民營化（privatization）。民營化的趨勢也從工業化國家如英國、德國等一直擴展到發展中國家如新加坡、墨西哥及智利等，當時推行民營化的國家多達八十餘國，1990年代初期更影響了社會主義轉型國家。1984年美國為挽救該國外貿收支嚴重失衡，通過「貿易關稅法」。該案強調貿易上的「互惠主義」，要求貿易對手國家放棄保護性產業政策，提供美國產品公平銷售與競爭管道，否則即施予報復措施。因此，包括我國在內的許多國營事業之原有保護措施，都必須逐步取消。再從地理分布來看，國營事業的民營化其實並不限於某一地區或國家，而是全球性的分佈。從這些就從經濟發展階段而言，民營化的潮流已逐漸涵蓋已開發、開發中以及新興工業國家等不同經濟發展程度之國家。在經濟制度上，不分資本主義或是社會主義，皆有推動民營化的活動與事實。除此之外，在各國民營化產業項目的選擇上，都沒有看到特別集中在哪些、某些特定產業，而是普遍分佈於農、工、服務等各級產業。因此，國營事業的民營化，事實上已經是一種超越地域性、經濟制度、經濟發展及產業層級的全球性行動。參、臺灣國營事業民營化之起源         在過去五十年來臺灣經濟成長的過程中，國營事業扮演著極為重要的角色，對國家整體發展上具有不可磨滅的貢獻與影響（趙揚清，2003）國營事業是一種具有歷史且特殊的企業經營體制，而它存在與設立，在經濟的意義上是政府公權力干預或介入產銷活動最直接的做法。         我國在經濟發展初期，由於私人資本不足，政府為了促進經濟成長，所以利用國家資本來發展國民經濟，但伴隨著經濟自由化、全球化的國際趨勢，政府自民國八十年代起，加速推動國營事業民營化政策，與持續開放原屬國營事業經營之獨占業務予民間參與共同競爭之結果，致使現存國營事業不但須檢討其改組、釋股民營等未來發展向，尚須面對與民營事業競爭、國家財政拮据急需財源的雙重壓力，以及我國加入世界貿易組織、國內市場加速開放等環境的變遷，跨國企業橫掃全球來帶動整體經濟的成長，提高國民所得，每個開發中國家莫不卯足勁施行各項配合政策，以吸引跨國企業的青睞，冀望提高國內就業率及經濟成長率，以改善國民生活水準，因此對國營事業而言確實是一項嚴峻的挑戰。肆、臺灣國營事業民營化之案例簡述一、臺灣汽車客運公司民營化         臺灣近年來由於自用車的使用、擁有率增加，再加上開放民間業者經營中長程運輸業，使得臺灣汽車客運公司的獲利率逐年下降。累計虧損高達新台幣四百多億元的臺灣汽車客運公司(簡稱台汽)，近年來一直是政府在財政上沈重的負擔，於是交通部在2001年7月前排除各種困難，結束了台汽公司，成立國光客運公司，完成了台汽民營化。         國營事業的民營化改革，不只員工的權益被剝奪掉，社會大眾的權益也被無聲無息地被忽略掉了。在1996年，台汽還擁有432條路線，但因為民營化政策的影響，開始大肆提出了精簡人力、扁平化管理、變賣資產、釋放路線等組織變革。在短短三年內精簡了約三分之二的員工，也釋放出164條路線。這些被裁撤掉的路線，都是被稱為是最「不賺錢」的路線，這些路線多半是位於較偏遠的鄉鎮地區，而僥倖沒有被裁減的路線，也因為成本上的考量，而開始縮減班次。因此，民營化客運的服務是打折再打折、壓縮再壓縮的管理模式。         從勞動條件方面來看，大量裁員的結果就是導致勞工的工作量加大，如果說台汽最主要的獲利來源是車票，最大的剩餘價值來源是駕駛員，台汽想提高利潤率時必然會朝這兩個大方向來下手。         除此之外，由於大環境的改變，人民使用自用車的比率上升，造成塞車的情況越來越嚴重，導致開車時間增長，駕駛員的休息、吃飯的時間也理所當然的都縮短了。作為服務性的一個產業，客運業比較沒有辦法透過固定資本的增加，來減少每個產品當中的勞動時間，所以只好直接降低勞工的勞動條件。從住在較偏遠地區的人民方面而言，對台汽既有的路線有較大依賴度的居民也較關注路線是否繼續經營的問題，因為過去一般民眾付不起自己的長途交通工具，政府就提供了這方面的服務，讓他們通勤時也可以有較便宜的代步工具。大眾運輸事業與人民的生活緊密相關，作為人們日常生活所需的交通工具，客運事業應負有除了追求利潤以外的責任。過去，國營事業是以提供良好的服務與安全便利為目的，而不是以賺錢等目的，因此國營事業也間接穩固了國內的經濟繁榮，如今，卻變成以追求最大利益為依歸的民營機構來經營，可以預見的是民眾的權益與需求將會被犧牲。二、中國造船公司民營化         中國造船公司(簡稱中船)是十大建設之一，成立於1973年7月，總公司設於高雄，設置高雄廠區，另在北部設有基隆廠，因此成為國內唯一的大型造船廠。         會造成民營化主要是中船經營績效不彰，股票乏人問津，只好向外尋找經營團隊進駐。近幾年來中船績效愈來愈好，獲利水漲船高，中船的價值不斷攀高，情勢跟以往大不相同，民營化方式或許可以改變現階段的處境。但當年經濟部對中船下了「再生計畫」一劑猛藥，裁員47%，超過2300人，而留下的人全減薪35%，創下國營事業的紀錄。經濟部國營事業委員會也下達，兩年內若無大幅改善，即要勒令關廠；連中船員工本身都認為再生難如登天，甚至嘲諷稱「再生計畫」是「往生計畫」。         假如單從「成本控制」這一個面向來看這一件事，把「成本」概念擴大來看的話，社會整體的成本其實不減反增，因為有更多的社會問題因此出現，不僅造成數萬個失業家庭，更加劇社會貧富差距的問題。企業營運的成本降低，相比之下經營績效當然就提昇，但這其實只是將成本轉嫁到勞動者身上而已。伍、個人見解         個人對於國營事業的瞭解，是透過這一次的報告才有更深入的瞭解，目前臺灣所面臨民營化的問題，主要是因為民營化可以改進經營的效率問題，同時減少開支，並且將服務功能和公共財轉移到民間企業，使得政府成為管得少的政府。對全體國民所擁有之國營事業而言，其經營目標除創造利潤外，更理應符合全體國民之期待，還要能穩定國人經濟發展、提供國民就業機會、增加國庫收入、服務並回饋社會大眾，以創造人民社會福祉為考量依據，甚至作為政府積極施政之基礎與主要推動力。         但隨著加入世界貿易組織、經濟自由化與國際化腳步之加速，政府面 臨提高事業經營績效與國家整體競爭力的沉重壓力，因此推動民營化之政策勢必更為積極。雖然國際化與自由化之趨勢下，國營企業 民營化已為不可抗拒之世界潮流，但由於政府法令的不周延及執行未加以考量等諸多因素，造成政策之推動並不順遂，不時引起社會大眾之詬病，甚至會有賤賣國家財產、財團化、公股與民股經營權之爭等種種批評。國營事業比民間企業較為不同的地方，我個人認為主要是國營事業的目標不全然是營 利為主，反而有相當成分是社會責任或配合政策目標，因此國營事業的績效不容易客觀檢視。國營事業有其法律依據及必要性，其存在不應以賺錢為唯一指標，民營化不僅有賤賣公有財產之流弊，並將衍生許多不確定之經濟和社會風險，應從解除法令限制等方向著手提升績效，不應只以民營化一途為唯一考量。另一方面，民營化後之企業亦會面臨到困難重重之經營壓力，包括體制內的調適及文化差異上的困難、資金籌措及人事負擔的沉重、民營化 與財團化之批評等。若政府能夠有效克服，就可享受民營化提高效率之甜美果實，否則就得承擔民營化失敗、生產要素消失、社會成本沉重之嚴重後果。         每當聽到油、電價要雙漲時，各界就會交相指責中油、台電的不是，因此在電視新聞或是報章媒體中，都很常看到立委們最常用質詢的口吻是「為什麼台塑化可以賺錢，就只有中油會虧損？」，最主要的原因是中油是國營企業，因為中油要用比煤貴三倍的天燃氣做燃料，而台塑煉油以外銷為主，中油要穩定國內油品市場的供需，台塑經營政策不用受到立法院監督，這些都是國營企業不敵民營企業的的主要原因，也是中油必須要走向民營化，才不會倒閉的理由。國營事業最為人詬病的就是其效率不彰，而大家衡量效率的標準，就是看該事業是否賺錢，是否有利潤。然而，並不是所有國營事業都可以用此標準來衡量的。因為國營事業多半擔負著分攤社會成本、平衡社會貧富差距的責任，因此會不計成本地提供民眾服務，所做所為可謂是「吃力不討好的虧本生意」。假如中油有一天民營化了，要開始按照成本計價，那麼所帶來的後果以及人民所受到的衝擊將不可想像。國營企業民營化在國內有成功、有失敗的案例，例如中石化、中華工程等民營化的結果，沒有合乎社會大眾的期待；然而中船、中鋼民營化，其結果是亮麗，因此各界給予很高的評價，民營化失敗是人民的損失，但成功會是人民受益嗎? 根據國際的報導，英國原存在若干民營水公司，占有約四分之一市場，國營自來水事業民營後，水市場完全會開放競爭。水費在五年內上升了106％，但同時，該公司的利潤上升了692％。國營自來水公司長期低度投資的結果，導致私營化之後的水公司的資本投資大增，同時也反映到水費價格的大幅調漲之上。主要是自來水的配送網路具有相當的獨佔性，引入競爭的困難度相對較大，必須仰賴人為的管制來形成虛擬的競爭環境。從公司利潤的觀點來衡量，該公司確實成功了達到績效成果，但是從社會利益的角度來看，卻造成國人基本生活成本上升和整體社會福利及經濟效率下降的後果。國營事業是社會整體的資產，應該要對社會大眾負責，倘若有冗員或是浪費的情況，也應該進行內部檢討，不應浪費納稅人辛苦的血汗錢。然而，改革的方式不只民營化這一種，而民營化恰好是最糟糕的方式、是最無法對社會大眾負責任的方式。陸、參考文獻• 台灣勞工陣線 (1999)，新國有政策：台灣民營化政策總批判，商周出版。 • 江信潔 (2002)，台汽民營化前後效益評估之研究，嘉義大學運輸與物流工程研      究所碩士論文。 • 趙揚清（2003），提昇國營事業經營績效之研究。國家政策論壇，季刊夏季號。 • 陳珈宏（2004），我國國營事業民營化過程之檔案台船公司為例，國立政治大      學圖書資訊研究所碩士論文 • 史正富（2007），民營化還是社會化：國企產權改革的戰略選擇。     中國：上海。