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[勞工權益]英國民營化教我們的事.—.不要犯同樣的錯誤/徐于勞工權益

英國民營化教我們的事 — 不要犯同樣的錯誤/徐于

 

   
   
 

 [勞工權益]英國民營化教我們的事.—.不要犯同樣的錯誤/徐于   

   英國的民營化政策被視為近代自由經濟體制蔓延於全球半世紀以來最著名的範例,提到民營化就不免想到英國這個以個人主義(i n d i v i d u a l i sm)、新自由主義(n e o -liberalism)與去管制化(deregulation)為市場發展基調的國家。事實上,英國政府,或是說80、90年代的保守黨政府(Conser vat ivegovernment)是當今世上首位吹響國家民營化政策號角的先驅者,自柴契爾(Thatcher)所領軍的保守黨政府於1979年大選勝利後隨即開始積極推動一連串持續性的國營事業單位民營化計畫,徹底推翻之前勞工黨政府所建構的大規模國有制度(nationalism)。到1997年保守黨政府任期結束之際,英國民營化政策進入尾聲,幾乎所有國營事業單位都已經民營化,且國營企業的GDP貢獻值也從最初的10%以上降到2%以下,從這結果很難想見當初英國在民營化推動前是歐洲地區裡國有企業比例與國有企業GDP貢獻值皆名列前茅的國家!短短20年不到,英國成為民營化最為徹底的國家(Clark 1993、Clark &Petilis 1993、Bishop, Kay & Mayer 1994、Haskel & Szymanski 1993與Parker 1998)。 ▲United Kingdom/英國地圖資料 ©2012 GeoBasis-DE/BKG (©2009), Google

        民營化政策運作歷經30餘年,英國民營化的政策對國家經濟、政治與社會的影響已經浮現且受到檢視和檢討,民營化議題討論的重心也從市場等於效率以及挽救國家財政等爭議,轉為對經濟與社會後果的關切,最為被詬病的一點即是民營化利益的分配不均。民營化政策發酵下,僅少部分人或團體獲利受益,而多的是受害者,如消費大眾、受僱員工與工會都發出痛苦的呻吟與不平的怒吼。 民營化後價格不一定更低,社會大眾淪為公共財貧戶        儘管Beesley & Littlechild (1994)聲稱民營化後消費者大眾會因此受益,會有更多的選擇以及更好的服務品質,但事實上,在民營化後,儘管政府一開始設有價格上限規定(price cap regulation)試圖保護消費者權益,但卻一再因經濟考量地逐步鬆綁價格上限規定,甚至取消某些民營化事業單位的價格上限規定,讓消費大眾未能倖免地承受到民營化後價格上漲的衝擊,其中最著名的就是水價與電價的上漲以及用水/用電戶的出現。        統計資料顯示,英國自來水公司自1997年民營化後,經營成本變動其實不大,但價格卻在民營化後的17年間上漲了245%!根據調查,民營化後經營績效並沒有明顯提升,但公司透過作帳來擴大帳面支出金額,成功得到政府許可逐年調漲水價。諷刺的是,在消費者負擔飆漲兩倍之多的水價的同時,公司的邊際利潤增加了六倍!更不公義的是,負擔不起高漲的水費而被斷水的居民人數在1991年民營化後的一年內增加了三倍!Parker(2004)因而批判民營化帶給消費大眾的利益並未公平分配到社會各角落,造成有錢的民眾可以有更多購水選擇與更好的服務品質,但貧窮民眾卻更加被排擠在自來水市場之外,而面對激增的用水貧戶,最後勢必要動用國家社會福利成本來予以協助,添增國家政策與社會成本的負擔(Barlow & Clark 2002、Parker2004與Hall and Lobina 2008)。        另外一例是英國電力公司,該公司是世界第一個被民營化的電力事業單位,儘管表面上民營化後電力價格因燃料價格下滑而調降,但實際上,原料成本下滑所帶來的經營利潤,在私人公司以合併策略巧妙製造出私人寡占市場的情況下,全進了少數公司口袋。因為私人寡佔市場的產生,實際銷售價格(retail price)完全操之在少數私人公司手中,因此原料成本降低所帶來的利潤根本沒有擴及到消費者身上,消費者用電價格竟不降反升,2008年英國電價更高出法國與德國三成之多!另方面英國電力生產供應的成長率卻在民營化後逐步下滑,從原本每年2%以上成長率的傲人成績,滑落到至今生產成長率遠落後美國與法國將近20%。此外,英國20 02 年由私人電力市場發動的預付儀表(prepayment meter)裝設計畫,更衝擊到廣大家戶,在用電需預付的購買規則下,2007年有一成三英國家戶約280萬人成為燃料貧戶(fuel poverty)。Parker(2004)另舉例,英國倫敦一家電力公司因民營化擺脫政府對於技術投資規範,降低其技術維持與改善之支出成本以增加利潤,因而造成了倫敦大跳電的擾民事件(O´Mahony & Vecchi 2001、Beder2003、Anderson 2009、Hirst 2010與ThePoverty Site 2010)。        觀察英國自來水與電力公司民營化所產生的後果,弔詭之處皆在於利益分配極為不均,私人資本家、企業主因民營化得以運用各種經營管理手段與市場策略將其利潤極大化,但民營化後的公司企業事實上存有生產效率未能有效提升、市場價格設定也失去社會公義並造成外溢的國家社會安全支出(O´Mahony & Vecchi 2001、Beder 2003、Anderson 2009與Hirst 2010)。說穿了,這樣的民營化就是以剝削國家社會資本來累積經濟市場資本的不公義作法。        民營化衝擊就業安全,受僱員工苦吞鳥自由有勞動法學者形容勞動者在從契約自由關係中衍生的僱用關係中,表面上看似擁有就業自由,但就像天空中飛翔的鳥一樣,儘管能自由的飛,生死卻仍取決於資本家獵人的手中,因此戲稱這種勞動自由為「鳥自由」。不可否認,經營管理權移轉下所形塑的利潤導向管理方式對前國營事業受僱者的衝擊在所難免,輕則遭遇受僱身分與工作內容、條件變更等工作不安全變數,重則面臨失業解僱與待業、轉業等困境的就業不安全變數。不管是哪一條路,受僱員工都將面臨既有勞動身份與條件的終結,員工的去留與未來完全取 於私人資本家那扣板機的指尖上。        英國民營化對勞工工作與就業安全造成的影響十分巨大。Martin與Parker(1997)在民營化衝擊(The Impact of Privatisation)一書中提供大量統計資料指出,自1980年代民營化政策開始推動到1997年為止,公部門受僱者銳減超過150萬,其中最驚人的縮編發生在英國鋼鐵公司(British Steel),該公司於民營化準備階段即階段性縮編,受僱者人數從1979年的19萬多降至1988年的5萬多,縮編幅度超過七成,而於1989年正式民營化後,受僱人數持續下滑至4萬人不到,對照民營化前的19萬僱員規模,縮編幅度非常驚人的趨近八成!另英國石油公司(Britoil)受僱人數於民營化後的五年內從2,534人縮減至1,689人(1982-1987);英國瓦斯(British Gas)的僱用規模在民營化後從八萬八千多縮減至近七萬;英國聯合港埠公司(Associated BritishPorts)1981年民營化後受僱者人數也從上萬人下滑至1994年的兩千多人;英國電信公司(British Telecom)亦同,1985年被民營化後,兩萬多名員工於十年間被裁的剩不到一萬五千名。從上面數據來看,不難想見這樣規模性的組織人事縮編對受僱者的就業衝擊有多大,更深遠來看,這對國家就業安全體系的影響也不容小覷。        除了以提升經營效率為名的組織縮編外,留任員工薪資下滑的情況也成了必然的趨 勢。舉凡被民營化的航空、機場管理、飛航管理、石油、瓦斯、鋼鐵、電信等前國營事業單位皆有薪資縮減的情況發生,其中英國鋼鐵公司民營化後減薪幅度高達29%,其他公司也都有一成至兩成的減薪幅度。

        儘管民營化衝擊下也有公司如JAGUAR汽車在就業規模與薪資水平上有逆勢提升的表現,但也只算是少數個案,一般實務顯示多數事業單位被民營化後員工的就業與工作條件依舊是受到負面影響的。民營化瓦解工會力量        當勞工就業與工作條件遭受壓迫與剝削時,工會往往是責無旁貸的捍衛者,但是在資本市場自由主義操控下的民營化過程中,英國工會遭遇到前所未有的衝擊,開始顯得力不從心。因此有人聲稱英國工會展現集體主義(collectivism)力量的輝煌時代已然逝去(Brown, Bryson and Forth 2008)。        許多學者強烈質疑,英國保守黨政府積極推動民營化政策的背後藏有分裂工會力量的政治野心,搭配民營化風潮,一方面弱化國營事業工會團結協商實力,另方面修改工會承認(trade union recognition)規定,讓工會更難合法行使集體力量來抗衡民營化對會員權益的變革影響。此外,私人企業主更趁民營化引入市場利潤導向管理制度取代過去國營企業立基於政治與社會考量的管理體制,並以經營專業為由杯葛工會介入公司管理領域(Haskel & Szymanski 1993、Clark & Petilis1993與Brown, Bryson and Forth 2008)。        Mc C a r t h y 與Tu r n e r(2 0 1 0)彙整Arrowsmith、Ferner、O´Connell Davidson、Pendleton等人研究指出,普遍而言,勞資集體協商關係在民營化後會有巨大轉變,資方或管理者在談判桌上開始持有近乎壟斷的決策力量,而工會則被邊緣化,難以施展協商實力。以愛爾蘭電信公司Eircom來說,大部分企業內員工表示明顯感受到民營化後企業管理霸權的興起與工會集體協商力量的衰退。另不少員工指出,儘管員工釋股計畫讓員工持有公司股份,美其名是公司股東,但這卻無助於員工參與管理,且對工會協商實力之助益也不明顯。此外,亦有部分員工認為,工會與管理者間民營化後越來越多的合作互動,事實上只是助長公司的管理霸權,而工會從中得到的助益是微乎其微的。實際情況確實如此,英國國營事業工會在民營化衝擊下,逐漸失去集體力量與會員的認同,結果導致會員的流失、工會密度與集體協商涵蓋率的大幅度下滑。而大規模民營化下各大國營工會的敗退,則宣告集體自由主義勞資關係的崩解,無怪乎有人說英國工會最輝煌的時代在柴契爾保守黨政府假民營化政策之名的攻擊下默然走入歷史。由於國營事業工會往往都是最能表現勞工集體力量、形塑國家集體勞動關係的重要推手,一旦遭受民營化衝擊而衰退的話,整個國家的勞資關係制度與文化必將受到牽連,這也就是為甚麼有人批判民營化被政府的濫用為削弱工會經濟影響力、排擠工會參與國家經濟發展的強大武器。 小結:見不賢內自省,不要犯同樣的錯誤從英國的民營化案例中我們學到,在國家藉由民營化入帳730億美元的同時(Martin &Parker),部分事業單位民營化後價格上揚、受僱勞工就業不安全,以及工會集體力量遭到弱化等社會後果,讓人不禁省思,造成如此社會成本付出的民營化政策真的是國家拼經濟的唯一處方嗎?        Martin與Parker(1997)這樣回答:研究顯示民營化並不是達到市場效率唯一的途徑,民營化與經營績效間的正向關係仍需要更多的證據來支撐。目前來看,經營所有權歸屬公部門或私部門並非影響企業績效的唯一或關鍵因素,企業自身經營管理實務與市場競爭環境才是促成績效提升的要素。        誠然,民營化議題不能只限於經濟效率的爭論而已,因民營化與經濟效率之間的關係是不能完全斷言的,相對而言,深入探討民營化政策背後經濟、政治與社會的交互作用反而具有實質政策意義,這也就是為甚麼近年來英國掀起一股民營化政策的檢討浪潮,並開始關注民營化後的社會後果與調適,但很可惜的是,這在民營化進程的尾端,似乎是說再多也無助於事,英國政府幾乎已經將所有國營事業出清完畢,而其社會後果也已經產生且國家社會也因此付出代價。然而,其他正在進行民營化的國家或可借鏡,從中學習避免走上前人的後路。 

        英國民營化案例提供了一個很重要的教訓,就是不能把民營化單純當作一項經濟政策來看待與推動,民營化後的社會公益與經濟效率其實一樣重要。由於民營化影響的層面廣大且深遠,此故,國家在民營化前應慎思其必要性或積極尋覓其他替代作法,並事先規劃風險防範與衝擊補救措施更重要的是,不應該忽略受僱者的權益以及杯葛工會在其中的角色扮演,因為他們是最直接受到衝擊的對象之一。否則,暗懷政治操弄野心與迷信自由經濟主義而強行推動民營化的國家,終將犯下同樣的錯誤,嚐到一樣的苦果,或遭遇更大的責難,不過,最不公平的現實還是,那些最為受苦的人們依舊是沒有權力與力量干預民營化政策,卻得承受大部分民營化後果的老百姓與勞工朋友們。

 

 

[勞工權益]英國民營化教我們的事.—.不要犯同樣的錯誤/徐于