[勞工權益]論國營事業機構受僱者薪資水平.／徐于

石油勞工

	勞工權益

論國營事業機構受僱者薪資水平／徐于



	在台灣經濟起步之初，鑒於民間企業力量尚未成熟茁壯，國營事業機構肩負建設國家基礎建設與發展民生經濟的重責大任，奠定了台灣光復後國家社會穩定發展的基石，同時也提供民間企業扎根茁壯的沃土，推進了台灣社會與經濟的發展。隨著全球化時代的到來，台灣經濟被捲入不穩定的景氣波動中，產品、金融與勞動市場皆受到強大的衝擊，受薪勞工的薪資成長幅度明顯跟不上物價飛快的飆漲速度，值此時刻，受僱於國營事業機構的員工，在公、民營企業薪資脫鉤的表象下成了箭靶。尤其是當油電雙漲被新聞媒體炒成熱門議題之際，受僱於中油、台電的員工們更變成全民眼中的「肥貓」，被民眾與部分立委當成過街老鼠追打。很遺憾地，社會大眾除了找個出口宣洩經濟壓力加劇下所引發的怒氣外，鮮少有人會去關注薪資斷層背後所存在的制度性差異，以及國營事業單位員工在政府制度性安排下被賦予的社、經、政任務。台灣以重情、講理且法治的「情、理、法」社會自居，因此，在一窩峰追打國營事業員工薪資議題的同時，我們是否也該靜下心來參酌一些被激情所掩蓋的制度性現實呢？一、國、民營企業受僱者薪資差異來自政府對國營事業薪制之差異性安排追根就底，國營事業機構的受僱員工在勞動身份上同屬於「純勞工」1，既不是「公務員」也不是所謂的「兼具勞工身分之公務員」。然而與一般受僱勞工不同的是，政府基於對國家重要基礎產業進行控管的需求，乃以準用公務員薪資待遇的方式來換取公權力對這類勞工勞動狀態與勞動權行使的擴大介入，尤其是在抑制其就業流動與集體勞動權（爭議權）行使這兩方面，政府的控制意圖最為明顯（陳明忠，2010）。事實上，國營事業受僱員工的薪資待遇雖然被納入公務人員俸給制度之中，卻無法適用公務員所受之「一般軍公教待遇」或「單一薪給行政機關待遇」，而是經規劃另行適用「單一薪給用人費率制」，在一定用人費率（員工薪資/事業單位營收）的年度用人費限額下，領取固定額薪資（主要含本俸與年功俸），並未享有如公務員般薪資以外的實物配給或其他補助、津貼（考試院，2010）。在「單一薪給用人費率制」的制度設計下，依「國營事業管理法」第14條規定，目前國營事業受僱員工的薪資待遇乃受行政院之規約，並經立法院進行預算審查後決定。而關於各個國營事業的受僱者薪資管理則依所屬行政部門之不同，分別受「交通部所屬用人費率事業機構薪給管理要點」、「財政部所屬事業機構用人費薪給管理要點」與「經濟部所屬事業機構用人費薪給管理要點」規範，並納入「國營事業工作考成辦法」與「國營事業工作考成作業要點」等國營事業經營績效管理的監督範圍內。誠如前述，在政府刻意規畫的薪資制度與法律規範下，國營事業受僱員工的薪資待遇勢必如圖1所示與一般勞動市場供需制度下所產生的薪資水平脫鉤，可說是因為公、民營企業受僱者各循不同薪資制度受薪所造成的必然現象。客觀來說，近年公、民營受僱人員平均薪資的差距其實並未隨時間擴大，甚至略有縮小的趨勢，說明了國營事業與民間企業的勞動市場乃保持一定距離各自運行。因此，薪資脫鉤是公、民營企業在做不同薪資制度設定之初便立即產生，可說是從法制源頭上就已分道揚鑣，故此時忽略制度上的差異，僅聚焦於比較公、民營僱員的薪資數字，進而以這樣的薪資差距為由，予以國營事業受僱員工責難與謾罵，恐傷及台灣社會與勞動市場的合諧。再論，台灣是有職業選擇自由的進步國家，勞工要進入國營事業或是受僱於民間企業，自始至終最主要還是取決於個人自由意志與就業能力，且兩者間薪資上存有制度性脫鉤的事實以及各自就業條件上的利弊（穩定但僵固v.s.變動但彈性）也都是市場公開訊息供就業者自行考量，再說國營事業開始運作之初，薪資水平是低於一般民間企業的，只不過具有終身聘用的保障仍會吸引部份就業者進入這一塊就業市場（鍾富榮，1999），故現在要國營事業受僱員工以減薪來負責民營企業受僱者於自行就業選擇下獲取較低薪資水平的後果，乃於理不符。「君子愛財，取之有道」，國營事業受僱員工，依自由意志，透過公平公開的就業市場競爭取得工作機會，進入國營事業就業，循一定法制受薪，何罪之有？二、國營事業受僱者薪資水平實處整體薪資之中位，且並非國營事業經營與財務績效的最大影響要素另暫撇開公、民營企業受僱者薪資制度的差異不談，專就國營事業受僱員工的薪資水平而言，以民國99年的統計數據為例，不論是與家戶每位就業者平均所得之35,823元2、或與就業受僱者最高薪資之164,138元3，或與一般軍公教人員最高每月可領超過10萬元的薪水相比（行政院人事行政總處，2011），平均月薪59,408元的國營事業受僱員工實際上很難稱得上是「肥貓」。而以目前台灣中油公司受僱員工平均月薪43,605元來看（台灣石油工會，2012），其薪資水平更不像人們口中所說的那麼「肥美」。財團法人國家政策研究基金會高級助理研究員劉明德（2009）即表示，一般依法執勤並受薪之公務員與國營事業受僱員工，其薪資水平不論是從制度上或從勞動市場現況來看，都是可以被理解與接受的。真正不能被接受且須被制止的應該是那些鑽薪資漏洞坐領雙薪的真正「肥貓」。至於以國營事業經營績效不佳為由攻擊國營事業受僱員工薪資的言論，事實上和當前批判薪資斷層的論述一樣，缺乏客觀的制度性思考，以及對國營企業經營實務的認知。依現行國營事業受僱員工之薪資制度與法規，由於國營事業機構非如一般民間企業純粹以獲利績效而為薪資考量，尚須顧及勞務與服務提供的公共性與公益性，故非能如民間企業般以績效為唯一的薪資決定因素。此外，根據「國營事業工作考成辦法」，國營事業經營績效的評估指標並非只有人力資源與生產績效等項目而已，尚包含業務、財務、企劃、環保工安及其他評估項目，且根據經濟部所提「台灣中油公司、台灣電力公司、台灣自來水公司之人事成本暨審計部查核情形報告」顯示，經濟部國營事業機構中油、台電與自來水公司於100年度的用人費率（用人成本）分別是2.4％、5.83％與8.32％（沈明川，2012），換言之，員工薪資成本對國營事業財務狀況的影響程度其實不若一般社會大眾所想像的那麼巨大，卻承受了遠超過其薪資影響程度的社會責難，被當作拖垮國營事業財務的頭號要犯，實有失公準。三、政府應專注以國營事業受僱者薪資水平拉抬民間企業受僱者薪資誠然，國營事業受僱員工的薪資在不同於民間企業的薪制設計下，主要是循著既有的政府制度規範進行調整，故較不易受到經濟景氣波動的影響。雖然在景氣亮紅燈時得以保其全身，但卻也難以享用到景氣蓬勃發展所帶來的市場效益。若真要說景氣波動對國營事業受僱員工產生影響，最主要的影響或許就是，景氣好時沒人意識到他們維持國家經濟、社會基本需求的勞務付出，但景氣不好時卻被搶著抓來罵，甚至連身為國家雇主的政府也跟著喊制度革新與砍薪，似乎忘了自己就是這制度的主要推手。事實上，政府基於政治考量大張旗鼓喊砍國營事業人力與員工薪資的做法，表面上或許縮小了國、民營企業間的薪資斷層，堵住民眾悠悠之口，但事實上，這樣做等於是推翻了自己所設之國營事業僱員薪制，打破了歷久來維持國家運行的國營事業體制。劉明德（2009）指出，若將國營事業之薪制與薪資改而趨同於一般民間企業，那國營事業對勞工將失去吸引力而難以凝聚人才，繼而難以維持支撐國家社會發展的基礎經濟生產活動，如此一來，國家政府對社會與經濟環境的穩定作用將大大地被削弱，社會、經濟的動盪便成了全民風險。再者，在全球化的國際舞台上，對於投機的資本家將其經濟力量滲透入國境內的行動，國家政府往往束手無策、於產品與勞務市場等制度上步步退守。然而，若在國營事業這一塊，國家政府的公權力再度失守，那麼，圖利的資本家極可能將本來具有公共性與公益性的服務與產品轉化成一般商品任由市場機制炒作，而不再考慮國家社會的基本需求，屆時，國家經濟與社會的安全，誰來負責？誰能負責？誠然，站在當前政府力求盡速舒緩民怨的角度，不難想見，對於經濟景氣低迷時國、民營企業所呈現的薪資斷層，縮小差距最快的方法便是砍國營事業受僱員工的薪資。但如此一來，我國整體勞動薪資水平將被拉低，造成原本居於薪資中位的國營事業受僱員工生活水平受到衝擊，同時民營企業員工調薪的可能性也大大減弱，也就是說，更多人恐怕會遭遇到生活上的困頓與窘迫，可以說是「全盤皆輸」的局面。說穿了，這樣只怕是滿足了一些人「拖國營事業員工下水，做伙死」的不理性情緒，同時使企業主更有藉口不做薪資調整，然後，還有誰獲利了呢？發出不平之聲的那些人獲得薪資所得上的實質利益了嗎？恐怕沒有！但政府與企業主可能在縮減國營事業員工薪資的政策下，偷偷得到他們想要的政治與經濟利益。換個角度想，若站在勞動權益保障與發展的立場出發，政府首要進行的工作應是徹底核實民營企業勞務對價關係是否與其生活安全有適當正向連動，當企業勞務對價關係不當而危及受僱者生活安全時，必須介入監督企業主進行適當地薪資調整，避免企業主將景氣波動的壓力轉嫁在勞工薪資的僵固或縮編之上。這樣一來，國、民營企業員工之薪資差距便可望縮小，同時也能提升整體勞動薪資水平，而有助於我國人力之發展。只不過，在勞工永遠處於弱勢的勞動市場中，向上調薪永遠比向下砍薪困難許多，加上國家政府對國營事業受僱員工本來就有高度的控制權力，所以，不難想見，當前政府何以順勢「喊砍」了。實在是便宜行事而採用了最簡單的政策手段，但卻顧不了未來可能產生的勞動市場薪資水準「向下沉淪」的後果。本篇文章乍看之下像是篇為國營事業員工薪資所寫的辯護文，但事實上，本文最主要是希望與關注此議題的社會大眾分享一些可能被忽略的制度性資料與實況，同時也還給國營事業受僱者公正的發聲機會，讓這議題能避開過分的激情與不理性，做更為集思廣益的討論，進而向政府提出具有建設性的政策建議，期望對整體勞動者能帶來最有利的結果。參考資料台灣石油工會（2012），「全球化高油價時代理性看待油價」，台灣石油工會新聞稿（2012.04.13）。行政院人事行政總處（2011），「100年度全國軍公教員工待遇支給要點」，行政院人事行政總處給予福利處公開資訊，http://www.dgpa.gov.tw/lp.asp?ctNode=1027&CtUnit=105&BaseDSD=7&mp=1，2012.05.25搜尋。行政院主計處（2011），99年家庭收支調查報告，台北市：行政院主計處。行政院勞工委員會（2012），勞動統計調查，http://statdb.cla.gov.tw/html/com/statinvest.htm，2012.05.25搜尋。行政院勞工委員會新聞聯絡室（2010），「職類別受僱員工人數及薪資新聞稿」，http://www.cla.gov.tw/cgi-bin/Message/MM_msg_control?m ode=viewnews&ts=4bfde693:77a6&theme=&layout=，2012.05.25搜尋。考試院（2010），考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(二)，台北市：考試院。沈明川（2012），「國營事業員工年齡高！逾50歲員工逾5成」，聯合晚報（2012.3.28），http://udn.com/NEWS/NATIONAL/NAT5/6991617.shtml，2012.05.25搜尋。陳明忠（2010），公務員兼具勞工身份勞動條件之探討，國立政治大學勞工研究所碩士論文。劉明德（2009），「肥貓問題：泛公股事業新資制度檢討」，財團法人國家研究基金會國政評論，http://www.npf.org.tw/post/1/6855#（2012.05.25搜尋）。鍾富榮（1999），國營事業民營化之認知與留職意願，國立中山大學人力資源管理研究所碩士論文。 1 一般來說，國營事業單位所用人員分為純公務員、純受僱勞工與勞工兼具公務員身分者，純公務員想當然爾居較高職位，次為公務員兼具勞工身分者，而純受僱勞工則處於較基層之職位，身分上與一般受僱勞工無異。據勞委會(2012)統計，目前（民國101年）單純受僱於政府機構之人員，人數約1,029,000人，佔總就業受僱人口之12％左右。 2 根據行政院主計處「台灣地區家庭收支調查」所提數據，本文作者自行計算，台灣地區於民國99年度的平均家戶所得中受僱報酬為每月51,584.5元，將這家戶所得再除以平均每戶就業人數1.44人，得出每個家庭家戶每人每月就業所得平均約為35,823元（行政院主計處，2011:8）。 3 從勞委會於民國98年7月所公佈的「受僱者平均經常性薪資最高與最低的10個細職類」來看，受僱者平均經常性薪資最高的是航空駕駛員的164,138元，排名第十高的企業主管及經理人員則有66,387元（行政院勞工委員會新聞聯絡室，2010）。資料來源：行政院勞工委員會，2012，勞動統計調查-職類別薪資調查（民國93-95年、97-99年），本文作者自行計算整理。