壹、前言
自從一○三年七月三十一日爆發高雄氣爆案，管線淪為眾矢之的，尤其高雄市凡是涉及管線的事項，動輒祭出不合理之規定，令中油及其他業者動輒得咎。
除了於其自治條例中，對於在高雄市設有石化管線的公司，莫不必須將總公司遷籍高雄市，同時對於設有石化管線的公司，課以極為龐大的規費與雜費，此舉令所有的石油煉製與石化業者叫苦連天，真是欲加之罪，何患無詞？此乃石化業者今日共同面臨的共同困境，除了徒呼負負，又能為之奈何？但是無論如何，中油不能坐以待斃，必須拿出具體的方法與策略，據以因應地方政府違法不當之施政，俾捍衛法治尊嚴與公司之權益。
貳、地方政府不能劃地為王
現代法治國家講究依法行政，凡事都是應該依照法律規定來辦理，然而高雄市政府以其「工業管線管理自治條例」規定，規範石化管線業者今（一○五）年底以前須將總公司遷到高雄市，否則就要強制斷管，即為其中另外一個惡例，不足為訓。
上述自治條例送行政院後，行政院以其茲事體大，遂採取留中不發態度。高雄市政府卻片面主張，行政院經過這麼久都還沒處理，等同自然生效，形同唐朝的藩鎮割據的局面，藩鎮領主自以為是，完全不把憲法及中央法律放在眼裡，此種無法無天之行為，當然極為可議，其自治條例不會因此自動有效。
基於法律「位階原則」，憲法的位階最高，其次才是法律，然後則是行政命令，而在行政命令中，經過立法授權的法規命令，其效力在行政規則之上，後者乃是行政機關本於職權所制定的行政規章，至於縣市政府制定的自治條例，必須經由行政院核備之後，才能發生法律效力，其位階亦比法律低，否則形同國中有國，一旦低位階法規與高位階法規牴觸時，低位階法規無效，工業管線管理自治條例不能與憲法及國家法律相對抗，其理至明。
令人遺憾的是，高雄市政府表示，管線業者如不在年底前把總公司遷籍高雄，市府道路主管機關將停止其繼續使用道路，如果管線業者不遵守規定，就要自行承擔責任。不過，強制斷管牽涉人民、法人的財產權以及遷徙自由，既然人民有疑慮，高雄應務實地看待此事及處理，不宜執意蠻幹，否則違反憲法第二十三條的法律保留原則，屬於違憲之舉動。
何況自治條例所稱強制斷管、不准使用道路的強制性規定，本身屬罰責內容，應由中央核定，並非由中央備查而已；因此，地方必須再另文陳報，獲中央核定之後，才能使自治條例生效，高雄市政府迄未陳請行政院核准，其偷渡意味極濃，顯非適法。
叁、什麼是法律保留原則？
法條萬萬條，為什麼有些是以「憲法」名義行之，有些則以「法律」名義行之，更有些則以「命令」名義行之。為什麼如此的不怕麻煩，硬是要將之畫分為三種不同的類型，究竟其中的用意何在？
上述的「憲法」、「法律」及「命令」，都是抽象一般性的條文，到底應該如何加以區別，從形式上來看，並沒有太大的困難。因為法律是立法院所制定，然後經總統公布者（憲法第170條），至於命令則是由行政機關制定。
原本憲法是由國民大會所制定，其後因為國民大會遭到廢除，所以從國民大會廢除開始，無論日後憲法的制定或修正，概由立法院做為主要的權責機關。鑒於憲法本文僅有175條，再加上十二條增修條文，因此要知道哪些屬於憲法條文，基本上並不困難。
比較具有爭議性的，在於「法律」及「命令」的區隔。哪些條文應該要用法律加以規範？哪些條文應該要用命令加以規範？並非一望而知，務必要有一個明確的標準，否則就會亂了章法，這是「法律保留」原則的由來。「法律保留」原則是現代法治國家必備的事項，具備憲法的位階。
「法律保留」原則與「法律優位」原則，並稱現代法治國家的兩大原則。後者大家耳熟能詳，指稱著所有的行政行為，都要有法律上的依據，不得任由公務員恣意妄為，此乃消極的依法行政。至於「法律保留」原則，則指稱著有些事項，必須「保留」給法律來規定，不能任由行政機關以行政命令規範之，此乃積極的依法行政。
鑒於立法院由國會議員組成，擁有一定的民意基礎，由立法院透過法律方式，據以規範人民的權利義務，絕對是比行政機關之行政命令，來得更為慎重其事，是以「法律保留」原則，乃是基於保障人權的觀點出發。須知行政機關往往為了達成行政的目標，動輒出於便宜行事的要求，不會太注意到「正當的法律程序」（due process of law），是其缺點。
至於「法律保留」原則的具體條文，規定在憲法第23條，其言曰：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」準此，限制人民的自由權利，必須要有法律上的依據不可。除此之外，限制人民的自由權利，僅限於防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者等四項事由。
舉例以明之，在民國73年7月份勞基法制定以前，規範勞資之間的法律關係，主要是民法債編的僱傭契約節，而依照民法第488條第2項前段之規定：「僱傭未定期限者，亦未能依勞務的性質或目的定其期限者，各當事人得『隨時』終止契約。」也就是說，在不定期僱傭契約，雇主可以隨時解僱勞工，而勞工亦可以隨時自行離職，表面上雙方的地位對等，非常「公平」。但是因為勞工本身並未掌握生產工具，一旦離職礙難輕易找到工作，所以實質上對勞工並不公平。
正因為如此，才有勞基法的頒行，蓋在勞基法第11條及第12條，設有「解僱法定主義」，雇主欲終止勞動契約，不能再憑自己的高興，一定要在勞基法第11條及第12條，找出具體明確的規定不可，否則雇主終止勞動契約，不發生法律上效力，甚至於衍生日後補發工資的問題。如此一來，勞工的工作權（參照憲法第15條）於是獲得確保。雖然勞基法第11條及第12條，僅僅使用「終止勞動契約」的字眼，其實就是「解僱」的意思，只是用詞較為好聽罷了。
勞基法相對於民法，屬於民法的特別法，基於「特別法優先於普通法」之原則（中央法規標準法第16條參閱），碰到上述民法第488條第2項前段，與勞基法第11條及第12條，相互牴觸的情況，當然優先適用勞基法的規定。由此可知，而今而後雇主除了不得恣意解僱勞工之外，就算其有行政命令的根據，或是相關政府的函件為憑，在在都是無效的，在法律上根本站不住腳，因為涉及工作權之保障，稱得上屬於「法律保留」的事項，所有的行政機關及個人對之均無法越俎代庖。
講到這裡，就會觸及到法律上一個核心的概念，那就是「規範密度」的討論。換句話說，哪些事項應該分別由憲法、法律及命令規範的事宜。畢竟在法律上，有所謂的「位階原則」，憲法是國家的根本大法，其位階至高無上，法律及命令不得與憲法牴觸（憲法第171條第1項），法律位階則屬其次，再其次則是命令，命令與憲法或法律牴觸者無效（憲法第172條）。有了「位階原則」，整體的憲政秩序井然，才不會予人雜亂無章的感觸。同時與人民自由權利關係愈重大事項，就必須依據「位階原則」來規範之，避免「殺雞用牛刀」，不影響人民基本權益之芝麻小事，不妨以命令規範之。
民國86年12月26日司法院大法官會議釋字第443號解釋，正是「規範密度」的重要解釋文，其內容要旨為：「憲法第10條規定人民有居住遷徙之自由，旨在保障人民有任意移居或旅行各地之權利。若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。限制役男出境，係對人民居住遷徙自由之重大限制，兵役法及兵役法施行法均未設規定，亦未明確授權以命令定之。行政院發布的徵兵規則，委由內政部訂定役男出境處理辦法，欠缺法律授權之依據，該辦法第8條規定之限制事由，與前開憲法意旨不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿六個月時，失其效力。」
總而言之，限制役男出境的規定，屬於攸關人民居住遷徙之自由，必須以法律為適當的規範，如今由行政機關的內政部，訂定役男出境處理辦法的方式，據以限制人民居住遷徙之自由，當然與憲法意旨不符，而無法發生法律上的拘束力。參照民國84年12月22日，司法院大法官會議釋字第392號解釋理由書，其中的堂奧更加印證清楚。
同理，高雄市政府單方面制定了「工業管線管理自治條例」規定，就異想天開欲迫使中油及其他管線業者就範，不啻剝奪憲法第10條規定人民有居住遷徙之自由，確實有違憲之虞，雖然中油屬於公營事業之一，卻是依公司法成立私法人，其法律地位與民營企業無異，同樣受到憲法居住遷徙自由之保障，不能以高雄市政府的自治條例，恣意妄為加以改變或限制之。
不過，「法律保留」是一個比較籠統的說法，如果吾人精確地予以分析，足以再細分成下列三個概念：
一、憲法保留---
所謂憲法保留，就是指這一類的規定，只能用憲法加以規範，不得以法律限制之。最為典型的案例，就是憲法第8條有關「人身自由」的保障，而憲法第8條之所以不厭其詳的規定，正是因為「人身自由」，乃是憲法的核心價值所在，無論如何憲法中應有明文規定，不能假手於法律或命令。
二、法律保留---
（一）絕對的法律保留：
所謂的絕對的法律保留，就是這一類的規定，絕對只能以法律來加以規範之，不能採取行政命令的途徑，除了上述有關勞工的「解僱法定主義」之外，另外尚有「罪刑法定主義」（刑法第1條），欲判處人民罪刑，必須行為當時的法律有明文規定。此外，還有「租稅法定主義」，徵稅須法律有明文規定，不得濫徵「鎮長稅」，或其他的苛捐雜稅。
（二）相對的法律保留：
所謂的相對的法律保留，就是這一類的規定，既然可以用法律來加以規範，當然亦可以用法規命令方式，拿來加以規範。勞基法施行細則即是法規命令的典型，有關「夜點費」要不要列入規範範圍，或是以何種方式列入規範範圍，勞基法施行細則是理想的模式，蓋以勞基法規範之，未嘗不可，但是未免小題大作。
其他不屬於憲法保留與法律保留之事項，當然就可以用命令的方式加以規定，然而命令又分為兩種：（1）法規命令---勞基法施行細則為其典型，透過勞基法第85條授權，由內政部（民國74年制定時，勞委會尚未成立）制定發布，對全國人民具備拘束力（行政程序法第150條）。（2）行政規則---屬於各個行政機關的「內規」，對外沒有拘束力（行政程序法第159條）。鑒於中油公司只是依據公司法（私法之一種），所成立的私法人，與台塑公司無異，無法執行國家的公權力，也就無從發布行政命令，自不待言。
目前同仁所看到的中油公司內部管理規定，連行政命令都談不上，充其量相當於勞基法第九章的工作規則（勞基法第70條及第71條），只要經過公司內部的通過即可，不會對外界產生規範作用。倘若我們希望承攬之廠商能夠一體遵行，務必將之訂立在雙方的契約內，始能對承攬之廠商發生拘束力，併此提請公司承辦相關業務的同仁多加注意。
須知長官對於個別屬員下達的「命令」，其實不是法律上的「命令」，在行政法上稱為「指令」，以其欠缺抽象普遍的適用性，其效力比公司內規還不如。綜合以上所言，法規的位階是按「憲法」、「法律」、「命令」（「法規命令」效力，高於「行政規則」）、「指令」等順利，逐一排列出來，排在前面者效力愈高，從這裡可以明白法律秩序之一貫性。
大凡一個人立身行事，按照「憲法」、「法律」、「命令」等規定辦理，絕對不會發生錯誤，或是蒙上不虞之責任。因為「憲法」、「法律」及「命令」，在在具有普遍的適用性，也是現代公民必須恪遵的事項，至於長官對於個別屬員所下達的「指令」，必須沒有明顯的違法，屬員才能奉行不渝，否則仍有法律上的責任，不可不知。
肆、收取管線規費豈能漫天要價？
按照石油管理法第三十一條第一項規定：「石油煉製業或輸入業，於必要時，得使用河川、溝渠、海域、橋樑、堤防、港埠、道路、林地、綠地、公園及其他公共使用之土地，敷設管線。」中油屬於石油煉製業與輸入業，則依法當然有權敷設管線，並且依照同條第二項規定：「前項敷設管線，以不妨礙其安全、景觀及原有效用為原則，並應先向中央主管機關及各該用地之主管機關，申請核准；如有損失，應按損失程度予以補償。」準此，敷設管線的公司按損失程度，適當予以補償當地縣市政府，乃是應有之義，縣市政府切忌漫天要價，以免以身試法，殊屬不值。
此外，依照憲法第十九條規定：「人民有依法納稅之義務。」此即「租稅法定主義」，納稅屬於對人民不利益之負擔，政府向人民課征各式各樣的稅收，必須要有法律上的依據，否則即不合法，儘管上述高雄市政府對石油煉製與石化業者收取的管線費用，是以管線通過費的名目徵收，而非以稅捐名目徵收，但是管線通過費實際不高，實質上形同以稅來徵收，因為民法第九十八條規定，解釋意思表示，應該探求當事人的真意，不得拘泥於文字，所以高雄市管線通過費，其實就是一種變相的稅，並無法源依據，同時嚴重打擊合法之商業行為，顯屬違法。
退一步言之，假設高雄市政府向石油煉製與石化業者所收取的費用，就算不是稅捐性質，也是屬於違反行政程序法第七條之比例原則，此種漫天要價之行為，亦非合法。
伍、民粹成為民主政治的沉重包袱
民主政治就是民意政治與責任政治，但是政治人物本於個人私心之緣故，難免流於民粹政治當道，高雄市政府除了違反行政程序法第7條之比例原則，同時亦構成裁量權之濫用。
按行政程序法第7條之比例原則，分為下列三個子原則：(1)適當性：採取之方法應有助於目的之達成，本案意外起因高雄市之氣爆案，於是乎責任往外推，如果政府或原處分機關資訊充足，危機足以妥善處理完畢，現在原處分機關把原應歸責於行政機關的事由，完全歸諸於管線所有人，純粹屬於推卸責任之作風，無助於解決氣爆之問題；(2)必要性：有多種同樣能達成目的之方法，應選擇對人民權益損害最少者，茲原處分機關採取以「大砲打小鳥、殺雞用牛刀」之做法，用嚴刑峻罰來處罰管線所有人，沒有這樣的必要，其實雙方可以透過召開研討會方式，設法找出問題之癥結，避免爾後再度發生相同或類似情況，才是治本之道；(3) 平衡性：採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益，顯失均衡，原處分機關不教而誅，只是為處罰而處罰，並不深入瞭解本案的底蘊，徒然本於爭功諉過之心態，拿管線所有人來祭旗，毋寧應該與管線所有人研擬出防範氣爆之良策，同時推動公益資訊公諸於世，俾能在第一時間處理完竣，才是正本清源的方法，不該刻意挑毛病，而疏於注意對管線所有人有利之事項，一併加以注意，以及尋求問題的終極有效解決。
陸、結論─捍衛中油強項，補強中油弱項
本來，輸儲管線既安全，運送成本又低，原本是中油強項，如今卻因為受制於民粹政治之干擾，徒增大量輸儲成本，甚至於產生斷油之危機，嚴重損害到民眾的權益，絕非僅止於中油的權益損失而已。同理，中油的管線遍佈全台灣各地，究竟中油的總公司應該設在何處，企業本於其最佳利益的考量，有其自主決定的權限，責成中油總公司設籍在高雄市，每每「順了姑意，而失嫂意」，反而引起其他縣市的反彈，並且平白增添諸多紛擾，令投資人對台灣的經營環境望而卻步，損人又不利己，堪稱必然的現象。
為了國家的長遠之計，高雄市政府不宜過度堅持己見，凡事還是應該回歸憲政法理，而非訴之於本身制定的自治條例，除了戕害企業的生機之外，此種「殺雞取卵」之行為，必然造成三輸的格局─中油輸、高雄市政府輸，而社會大眾更是輸到毫無尊嚴可言，難題這就是高雄市政府所欲見到的結果嗎？
