COVID-19疫情肆虐全球的劇情發展到今天已超過半年,儘管地球村裡的每一個國家成員,同樣面對一樣的新型冠狀病毒、遭遇類似的社經政全面衝擊,但各國的反應和因應策略卻不盡相同。再次呼應了全球治理場域中常聽到的那一句──「沒有放諸四海的唯一一套標準(there’s no one-size-fits-all)」。

  站在國家整體層面來說,這是保衛國民健康衛生、安定社會秩序和舒緩經濟壓力之間的衡平、取捨問題。不同政體和政策思維下,有的國家採取佛系防疫、有的國家推進超前佈署,而如若聚焦勞動政策層面的國家作為,情況也是一樣的,各國在對應上也會有不同的著重之處,其背後反映著各國勞動就業環境和體制上的現況特質。

  然而,國際勞工組織(International Labour Organisation, 下簡稱ILO)秉持維護核心勞動基準的主張,彙整各國在面對COVID-19社會和經濟衝擊下做出的各種回應手段,歸結出「四柱政策架構(4-pillars policy framework)」,幫助我們瞭解,國家政府在處理疫情期間勞動保障的問題上,有許多行動選項得為採行。

目標效果 行動方針
第一柱

刺激經濟

帶動就業

  • 積極性財政措施
  • 寬鬆貨幣政策
  • 針對特定部門(如照護產業)的貸款及財務支持
第二柱

協助企業營運

支撐勞工工作與收入

  • 提供企業財務或稅務上的舒緩協助
  • 採行僱用維持措施
  • 擴大社會安全至全體人民
第三柱

保障工作場所

勞工

  • 強化職業安全衛生措施
  • 調整工作安排(如電傳工作)
  • 防範歧視和排擠情事發生
  • 確使所有人都能夠獲得健康
  • 擴大有薪假之實施
第四柱

藉社會對話

尋求解決方案

  • 增強雇主和勞工組織的能力和應變力
  • 加強政府能力
  • 強化社會對話、集體協商和其他(集體)勞動制度和程序

  原則上,ILO的「四柱政策架構」不出過去該組織從事全球勞動治理的行動模式,其主要目的在於提供全球一幅概括性的指引地圖,讓各國依其國情和勞動情勢之現況,進一步發展成具體且有效的政策工具。就ILO 188個會員國家的政策行動回報資料來看,大多數經濟進步的已開發國家,如歐美地區的美國、英國、德國、法國、丹麥、瑞典,以及亞太區進步國家如日本、韓國、新加坡、紐西蘭和澳洲等,在此指引架構的每一柱底下,各自都有具體制度措施作為支撐,就此看得出來這些國家面對COVID-19的衝擊,都儘可能的將勞動保護網撐大(但比較特別的是,美國在社會對話這一柱並未回報有具體政策措施)。

  回到台灣觀察,先撇開涉及經濟活動層面的紓困不談,專就直接處理勞動保障的紓困行動來看,我國勞動部自年初疫情爆發以來,逐步擴建至今天終於堪稱完備的因應疫情協助措施,針對含減班休息勞工、失業勞工、應屆畢業青年、微型創業者(青年)、庇護工場員工、視障按摩工作者、自營作業者和企業(含庇護工場)等9類對象,推出超過20道勞資紓困特餐,儼然秀出政府照顧勞工的肩膀。

  截至六月中,據勞動部的紓困措施進度報告,已經有1萬3千多名減班休息勞工、近20萬名失業勞工、3千多名安心上工計畫勞工、82萬獲得紓困貸款勞工、2千多名視障按摩勞工、名124名微型創業者,還有超過1百1十萬名的自營作業者或無一定雇主勞工,以及破萬家的企業,獲得政府協助,多少展現出我們的政府不只有肩膀,還有點肌肉。但是,這些政策措施的施行,是否最後能達到雨露均霑的效果,完整的保護到所有受衝擊勞工,仍有待時間的考驗。鑑於各協助措施的實施期間多半訂在接下來半年到一年期間,屆時的成效檢討,最具體且明確的做法便是從涵蓋範圍和對受衝擊勞工提供工作和收入安全保障的效果這兩個面向來著手。

  雖然,對於政府疫情期間的勞工協助政策之成效檢討,不是現階段可以得出明確答案的,但以目前來說,各國在遭遇COVID-19疫情突襲之際,緊急作出的因應作為,可以最直接地凸顯出該國勞動就業環境的特有情況或條件。

  儘管台灣不是ILO的會員國家,但如果把我國政府當前建構的勞工協助機制按ILO政策指引架構來檢視的話,先撇開涉及第一柱經濟活動層面的紓困不談,專就直接處理勞動保障的第二、三、四柱來看,很明顯可以發現,多數措施屬於第二柱,以「協助企業營運以支撐勞工工作與收入」為方針的紓困行動。至於第三柱所謂涉及職業安全衛生、職場平權等方面的舉措則較不具體,目前看來大概只有視障按摩者相關的安衛措施扯得上邊(不過,這或許是因為現行職業安全衛生相關法規足以發揮功效之故)。而第四柱透過社會對話尋求解方共識的部分,或許也只有減班休息實務上須經勞雇協商合意之要求勉強算入。

  因此,就多數協助措施屬ILO「四柱政策架構」中第二柱保障的台灣因應作為來解讀。或許最淺白的來說,面對COVID-19疫情急速席捲而來的當下,政府最直覺的反應當然就是,覆巢之下無完卵,勞工維持工作和收入安全的關鍵在於企業經營的抗壓力。然而,復進一步揣想,為何疫情衝刷下浮現出的清晰畫面是,這麼多勞工的生存機會瞬間被迫綁死在企業的經營動盪中,連自我逃生的機會和自救能力都沒有?因而,我們所目睹的經疫情洗禮下的工作世界,有些勞工的減班休息出自於勞動關係中勞資不對等壓迫下的噤聲妥協,甚至開始有越來越多企業主以疫情衝擊營運為由毫不掩飾的施展其管理霸權,用「特別事假」讓勞工休起真正的「無薪假」,不過最壞的情況還不只如此,隨著疫情發展,解僱失業潮即將來臨的預兆越來越明顯。追根究柢,與其說是這次的疫情讓我們所處的工作世界變得不安全,不如說是疫情對勞工工作和收入安全帶來的各種威脅,讓我們驚覺,原來過去大家所習慣的工作世界本來就存在著許多不安全的風險。

  這次疫情只是再次讓我們複習一個不忍目睹但卻又不可迴避的殘酷事實,長期以來,低薪、過勞和勞權遭到打壓抵制等惡劣條件的交互作用下,台灣許多勞工逐漸,甚至已然失去主張勞動權益的權利和力量。簡單從經濟學角度來理解,當某一商品的市場價格彈性(Price elasticity of demand)越來大,它就越容易被市場決定興衰存亡與否,當你變貴時(很多時候不是因為你漲薪水了,而是老闆少賺了他就覺得你變貴了),需要你的人可以一瞬間不再那麼需要你了,甚至摒棄你;而當你掉價時,需要你的人便會增加對你的欲求,期望把對你的利用發揮到最大。就勞動市場來說,勞工在勞動市場價格彈性偏大或是過大都不是好事,因為你不是很容易被解僱,就是很容易被剝削濫用,尤其是遇到像全球金融海嘯或這次COVID-19疫情這種突發事件對經濟景氣和勞動環境造成劇烈衝擊的情況下,儘管勞工絕對不是罪魁禍首,但卻是最先受到懲罰的族群,尤其對那些迫於接受低劣勞動條件的弱勢勞工來說,既存的工作和收入不安全讓他們無法抗拒被當作替罪羔羊。

  如同ILO秘書長Guy Ryder先生在五一國際勞工日當天發表的演說所言,這次擾動全球的COVID-19疫情,在我們所處的工作世界(world of work)中帶來訊息是,科學來說,病毒的確不會選擇和差別對待受害者,但對於掙扎在勞動底層、沒有能力抵制不良工作條件的勞工而言,他們將受到最深的危害,這便是感染上無差別性的疫情可能帶來的歧視性後果。正如同一個身體機能狀態良好的人,和一個體弱多病的人,染上同一種病毒後對其生命所產生的危害程度也會不同。我們勞工也是一樣,如果長久處於一個不健康的勞動就業環境中,面對傳染病疫情造成的社經動盪,相較於那些勞動條件和權利的有較健全完善保障的勞工而言,會更加受到創傷,甚至遭遇不可逆的致命打擊。

  誠然,台灣許多勞動條件和權利保障的問題一直都存在,只不過因為這次COVID-19疫情,如同對我國勞動就業環境和條件做了無預警突襲檢查,揭露出,我們還有很多勞動條件和勞權問題始終沒有獲得有效的解決或改善,導致台灣勞工變得越來越虛弱,越來越無力抗拒資方單方面管理霸權下的予取予求,甚至,危急時刻,雇主會要求還要養家糊口的勞工,顧全大局犧牲奉獻。

  1760年代工業革命以來,為進行市場經濟活動而形成的勞動生產關係中發展出的雇主和勞動者兩個角色,原應是雙方互負既定權義,勞工身為勞務提供者,對雇主負有接受指揮命令提供勞務之義務,同時享有受領勞務對價給付之權力;相對地,雇主身為勞務受領者,有對勞工監督指揮之權力,同時負有給付工資和照扶勞工之義務。但這樣的關係原則,隨著國家政府特定的社會經濟政策考量和偏好而扭曲成勞資權利和義務關係上的不對等結構。承平時期,雇主吝嗇於利益分享,然危急時期,又急於把風險分攤出去,勞工永遠都是被動接受的一方。

  正如在今(2020)年五一行動聯盟的國際勞工日活動中擔任總領隊的全國產業總工會莊爵安理事長於凱道記者會中所言,在國家積極投入防疫的行動下,疫情終究會過去,但是,台灣勞工長久以來所面臨的勞動困境並不會因而隨之消失。倘若一個國家政府未能有一套衡平社經需求和勞資對等關係的規範制度的話,久之,如同這次COVID-19疫情事件帶給台灣勞動社會的省思一樣,只會更加彰顯一個國家工業關係體制上的落後發展,不論你的經濟還是防疫政策如何先進。

  的確,儘管這次的疫情對台灣的許多勞工和企業帶來沉痛的負面影響和傷害,但如果從積極樂觀面來期許它可以留下什麼正面效益的話,便是藉此喚醒勞、資、政三方正視並協力改善當前工作世界中各種既存的勞動問題,強健國家工業規範體制的體質,避免不知何時會發生的下一次全球動盪,再次將我國勞動社會中各種不公義的醜態公諸於世。因此,向來自稱重視ILO國際指導原則的台灣政府,應該把ILO秘書長Guy Ryder在今年五一對全球發佈的訊息給聽進心裡並列入工作清單(to do list)──疫情過後,我們要努力的是在未來的工作世界中建構出更好的秩序(better normal)。

參考資料 :

圖01.國際勞工組織ILO針對COVID-19所提出之「四柱政策架構」政策
圖02.勞動部因應嚴重特殊性傳染肺炎協助專區
  • 圖01.國際勞工組織ILO針對COVID-19所提出之「四柱政策架構」政策
  • 圖02.勞動部因應嚴重特殊性傳染肺炎協助專區